新时期扶贫开发新路子的积极探索

《老区建设》杂志社课题组

为加大对革命老区的投入力度，加快贫困地区经济社会的发展，探索一条新时期扶贫开发的新路子，国务院扶贫办和财政部决定，利用中央专项彩票公益金在全国扶贫开发工作重点县中的革命老区实施贫困村整村推进项目。2008年投入中央专项彩票公益金1.7亿元，在江西、河南、山西、陕西四个省选择8个革命老区贫困县实施整村推进扶贫开发，每个县投入资金2125万元扶持15个贫困村，平均每村140万元左右。吉安县在中央、省、市扶贫办和财政部门的关心支持下，通过竞标，成为项目试点县之一。一年来，吉安县在中央专项彩票公益金的支持下，积极努力，大胆尝试，取得了良好的成绩，总结其工作经验，对进一步实施好中央专项彩票公益金项目、加快我省乃至全国扶贫开发工作具有重要的借鉴意义。

一、项目实施成效显著

按照竞争择优和适应集中适应集中连片的原则，吉安县在57个“十一五”增补贫困村中确定了15个彩票公益金项目村，共有规划项目257个，投人中央彩票公益金2125万元。通过一年来的建设，全县257个规划项目完工92％，项目建设已接近尾声，15个项目村贫困落后面貌得到根本改变。主要表现在以下几个方面：

1基础建设成果斐然

截止到11月份，新修通村水泥路83条，桥梁4座，总里程66.5公里，15个项目村率先在全县实现了自然村村村通水泥路目标；水利设施建设成果丰硕，实施水利工程项目54个，维修加固山塘水库24座，新建农田排灌站31座，硬化水渠17842米。这些项目的建成，不但增加山塘水库的蓄水量，而且畅通了农业灌溉用水，15个项目村新增有效灌溉面积4500多亩，切实改善了村民的生产生活条件，夯实农业增产农民增收的基础。

2产业扶贫势头强劲

截止到11月，完成产业扶贫项目18个，15个项目村村民在县里扶持政策的引导下，因地制宜发展起了特色种养业，点燃了村民增收致富的希望。依托温氏集团，按照“公司+农户”模式，发展2000羽以上肉鸡养殖113户，建成规模化养殖小区8个，新建鸡棚28000平方米，年出栏肉鸡54万羽，户均增收在15000元以上。依托正邦集团，发展肉猪养殖户26户，新建猪栏8500平方米，年出栏18000头。扩种横江葡萄面积550亩，种植高粱300亩。由于基础设施的改善，大大提高了扶贫产业至少1/3的利润，利润空间的扩大更加推进了扶贫产业的强势发展。

3村庄面貌明显改善

截止到11月，实施人居环境31个，15个项目村中有26个自然村结合新农村建设开展村庄环境整治，硬化巷道近8万平方米，新建篮球场7个，修建村民休闲广场15000多米。村民家家安装了自来水，改建了水冲卫生厕。每个自然村还修建垃圾池和垃圾处理站，卫生环境进一步改善，村容村貌焕然一新，为村民创造了一个优美的生活环境。其中横江镇瓦庙前自然村、万福镇净坑自然村等村庄环境整治点还成了全县新农村建设中的亮点工程。

4村级“银行”蓬勃兴起

按照国务院扶贫办和财政部《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》要求，通过宣传引导，15个项目村先后建立起了村级互助资金协会，制订协会章程和管理办法，选出理事会和监事会成员，设立了专门账户，吸收会员783人，会员人股金24.6万元，其中贫困户免费人会326户。乌石村、横巷村等5个互助资金协会已发放贷款13笔，贷款金额6.5万元，为村民发展致富产业提供了资金保障，破解了农户发展产业资金缺口难题。

二、创新理念贯穿于项目实施的工作实践

在中央专项彩票公益金项目试点的过程中，吉安县始终用创新的理念，务实的作风，勇于实践，探索出一条新时期扶贫开发的新路子。

1通过群众参与形成科学的项目实施管理机制

中央专项彩票公益金项目有一个突出的特点，就是必须充分激发村民的参与热情，吉安县依据中央精神，把这种热情充分、完全地结合在扶贫项目规划、实施、管理、监督的全过程之中，保证了参与式项目建设高效率有序开展。一是参与项目规划编制。在项目规划编制过程中，各自然村召开了村民大会，村民根据本村的地理条件，资源情况，提出规划项目，自己确定建设项目；二是参与项目监督。在项目实施过程中，项目自然村实施小组和监测小组每天轮流派人在项目施工现场监测，监督项目建设质量。在村民的参与监督下，仅县扶贫办就接到村民投诉电话20多人次，有效提高了项目建设质量；三是参与项目建设。在小型水利、人居环境整治等自建项目中，扶贫办采取拨付部分水泥和项目资金，由村民自己投工投劳自建的方式组织项目实施。四是参与项目管理。为改变以往项目实施中重建设轻管理，缺少对项目维护和管理的的问题，在实施彩票公益金项目中，每个项目都由受益自然村讨论制订了项目后续管理办法，明确了管理人员和职责，落实了后续维护资金来源，提高了项目的使用寿命。

2利用资源整合发挥资金集聚效应

为充分发挥中央专项彩票公益金的资金效率，吉安县通过三种方法进行资源整合。一是进行资金的整合。按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，加强农业、水利、交通、教育、卫生、广播电视、新村办等各部门和单位之间协调配合，对各类资金整合捆绑使用，发挥资金使用的最大效益。15个项目村整合部门资金841万元，极大地促进了项目村整村推进建设。其中新农村建设资金130万元，产业化扶持资金500万元，水利建设资金30万元，交通建设资金181万元；二是进行工作机制的整合。成立了县长任组长，县委办、政府办、农工部、财政局、交通局、扶贫办等16部门和单位为成员的项目试点工作领导小组，切实加强对试点工作的组织领导；安排了县直单位挂点帮扶，15个县直单位到15项目村开展挂点扶贫，并组织本部门党员干部与挂点村贫困户开展“1+1”结对帮扶。一年来，15个挂点单位帮扶项目21个，帮扶资金76万元，党员干部结对帮扶贫困户152名，捐助现金和物质折价17.5万元。县财政局挂点帮扶敦厚镇乌石村，帮助解决水利建设资金缺口10万元，党员干部捐助现金和物质折价2.1万元，有效促进该村彩票公益金项目建设；三是进行技术的整合。充分利用交通、水利、规划建设等职能部门的技术优势，为实施彩票公益金项目提供项目勘测设计和验收等技术服务。针对村民提出的项目规划在工程量、工程造价等方面存在误差的现状，今年2至3月份，由县扶贫办牵头，组织县交通、水利、规划建设等部门技术人员对15个项目村上报的基础设施项目进行了实地勘测和规划设计，为项目的顺利进行提供了技术服务。

3依托资源优势发展扶贫产业

充分利用每个项目村的资源优势，按照“现有基

础好、发展潜力大、市场前景广和农户覆盖面大、扶贫功能强”的要求，充分结合全县肉鸡、肉牛、葡萄、生猪四大主导产业大力发展扶贫产业。首先，积极引入战略投资者。与温氏集团合作，按照“公司+农户”模式，大力发展肉鸡产业，与正邦集团合作，发展生猪产业，扩种葡萄产业，通过多种方式引导村民调整产业结构，逐步形成“一村一品”产业格局，促进贫困农户增收致富。其次，充分利用农村互助资金发展扶贫产业。以县产业规划为导向，结合项目村产业优势和市场发展前景，鼓励贫困村民积极利用互助资金进行创业，努力创造经济增长点，帮助村民脱贫致富。

4通过多角度培训提高村民素质

中央专项彩票公益金项目要求充分吸引群众参与，那么群众的素质至关重要，它关系到项目的好坏、项目的进程、质量以及后续的管理等各方面，吉安县主要通过三种方式来提高村民的素质：一是开展项目管理业务培训。由于中央专项彩票公益金项目的突出特点就是要充分发动群众的参与，操作性强。因此，项目村项目管理人员的能力和水平就显得非常重要。吉安县先后组织开展了彩票公益金项目信息扩散方法、参与式村级规划编制方法、彩票公益金项目实施与管理、互助资金项目操作方法等6期彩票公益金项目业务培训，培训镇村两级项目管理人员340人次，通过培训使镇村项目管理人员对彩票公益项目的重要意义有深刻的了解，充分掌握了参与式的编制方法、项目实施与管理办法、建立互助资金组织操作程序等项目业务知识，提高了他们的业务知识和操作水平，为项目的顺利实施提奠定了能力基础；二是开展农村实用技术培训。针对项目村村民缺乏发展农业产业技术的现状，吉安县围绕葡萄、肉鸡、肉猪、肉牛四大主导产业，对项目村村民进行葡萄种植、肉鸡养殖等农村实用技术培训，培训村民450人次，提高了村民知识技能，增强了他们调整产业结构，大力发展农业产业化的信心；三是开展村民健康教育培训。为普及医疗卫生知识，提高村民健康水平，吉安县还在15个项目村中组织开展了一次村民健康教育培训，健康教育培训采取现场培训的方式进行。由乡镇卫生院组织医务人员深入到项目村开展村民健康体检、健康咨询、医疗知识宣传等为内容的健康教育培训活动，培训村民5000多人次，既扩大了彩票公益金项目的影响力，又增强了村民卫生健康意识。

5运用公示制度实行项目信息全程公开

在实施彩票公益金过程中，采取召开村民动员大会、书写宣传标语、张贴项目公告、发放项目信息年画、建立项目标识牌等多种形式对项目信息进行全程公开，做到家喻户晓，公开透明，主动接受群众监督。在项目动员阶段，每个自然村都召开村民动员大会，通报了资金来源、项目建设内容、实施范围等项目信息，每个自然村书写了一条以上项目宣传标语，并张贴了项目信息公告；在项目规划阶段，各项目村彩票公益金项目规划确定后，都在村委会所在地公示了村级项目规划内容包括项目名称、规划预算及投诉方式等信息；在项目实施阶段，项目动工前要在项目所在自然村将项目进行公告，公告内容包括项目工程量、工程造价、项目建设单位、自然村项目负责人、监督投诉方式等，接受村民监督；在项目验收阶段，将验收结果、工程质量及工程决算等内容向村民公示，确保项目资金使用公开透明。

6采用规范程序保证项目建设有序进行

吉安县按照国务院扶贫办外资中心中央彩票公益金项目操作指南要求，从项目规划、资金管理、项目监督等各个方面建立了较为完善的制度，有力的保障了项目建设的有序推进。一是制订了《吉安县利用中央彩票公益金实施整村推进扶贫项目操作指南》，明确了参与式项目规划编制、外包项目、自建项目、互助资金组织成立和借款等项目实施操作流程；二是制定了项目资金管理办法。按照国务院扶贫办和财政部下发的《国家彩票扶贫项目资金管理办法》要求，专账管理制、财政报账制、项目招投标制三项制度；三是建立了项目标识和项目档案制度。项目完工验收后，每个项目完工后都建立了项目标识牌。项目验收报账后，逐个项目建立了档案，做到一个项目一个档案；四是完善了项目资金监督机制。建立了实行村民自我监督制度、项目举报投诉机制、审计监督制度等。

三、吉安县中央彩票公益金项目实施的启示

不难发现，吉安县中央彩票公益金项目的实践涵盖着本质性的规律，正是这些规律推动了吉安县扶贫开发工作的快速发展，使扶贫开发在较短的时间内得到大幅度的改善，探索了新时期扶贫开发的新规律和新路子。

1“大投入”是保证项目建设稳步推进的重要支撑点

相比较于以往一年一个村10万元，连续五年共50万的做法，中央专项彩票公益金一次性投入的资金量大，力度强，吉安县有15个项目村被划入项目实施范围，在一年之内在15个项目村总投入2125万元，每个项目村平均投入140万。如此大资金的投入，大大的推进了扶贫工作的进展，保证了项目建设的连续性和完整性。在短短一年时间内，使项目村无论在基础设施建设、村庄整治方面还是产业发展、村民自我发展能力建设方面都发生了巨大的变化，每个项目村所有的自然村组都通上了水泥路，实施了整修硬化，95％以上的农户用上了自来水，70％以上的自然村通上了有线电视，电信网络覆盖率达到了100％等等，这些立竿见影的效果都来自于有充足的资金做保障，保证了项目实施的连续性，只有大资金才有大推进。因此，进一步加大扶贫资金的投入对扶贫开发工作的开展具有决定性的意义。

2“大参与”是决定扶贫项目是否合乎民心的关键举措

整个彩票公益金项目的运作紧紧依靠群众的参与，充分听取广大贫困群众的意见和要求，始终把握重点，从解决群众最基本、最紧迫的要求和最关心、最直接、最现实的切身利益问题人手，选择贫困群众急需的事来扶，选择贫困群众关心的热点难点问题来扶，使扶贫开发内容源自民意，增强了扶贫开发的针对性。同时，注重培养和提高贫困群众的参与意识和能力建设，调动、引导贫困群众参与扶贫开发项目的规划、实施、管理和监督。在项目规划阶段，各级各有关部门和贫困群众一起讨论，由贫困群众选定项目；在扶贫资金和项目的安排上，通过报纸、公告栏等方式进行公告或公示，接受群众的监督；在项目实施过程中，通过深入细致的动员和有效的激励机制，充分调动广大群众投工投劳参与项目建设。正是这种大参与的有效实施，不仅快速地推进了工程进度，而且也大力地改善干群关系，拉近了干部与群众的联系。

3“大整合”是强化整村推进扶贫的重要突破口

吉安县突破了以往单纯的资金整合方式，将资金整合、工作机制整合、技术整合三者融为一体，多角度、立体式的整合资源，以中央专项彩票公益金为整合平台，有限整合全县县委办、政府办、农工部、财政局、交通局等16部门和单位人力、物力、财力，形成完善的工作机制，使资金使用和工作运行真正做到了渠道不乱、各司其职，最大发挥扶贫资金的效用，实现双赢，甚至多赢的良好局面。正是这种资源整合方式，实现了吉安县扶贫工作用“小资金”做“大项目”，甚至“多项目”的目的。

课题组成员：

刘清荣《老区建设》杂志社主编、研究员

李林生江西省扶贫和移民办政策法规处处长

王果江西省社会科学院经济研究部助理研究员

李丽娜《老区建设》杂志社编辑