村委会下沉自然村的实践、成效及问题研究

史亚峰

摘 要：当前行政村规模普遍过大，村民之间利益关联度不高，村民自治难以落地。清远市通过行政与自治分离，将村委会下沉到利益关联性更强的自然村，缩小自治规模，将自然村作为自治基本单元，促进了自治有效运转，激活了村庄内生动力。同时，村委会下沉也面临行政成本增加、新旧体制衔接不畅和新的治理体制构建不足等不容回避的问题。

关键词：村委会下沉；自然村；自治

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）05 — 0052 — 03

从2014年开始，连续四个中央一号文件都明确提出“开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作”。这说明需要进一步探索村民自治的基本单元，促进村民自治的有效实现。1980年代开始，我国普遍在原来生产大队基础上建立了村委会组织，并以村委会为依托开展村民自治。伴随着国家对农村渗透的加强和统筹城乡发展的推进，村委会的行政化色彩越来越强烈〔1〕，再加上建制村（行政村）人口多，地域广，村民之间的利益关联度不高，参与的热情下降，村民自治难以有效开展，在很大程度上陷入“空转”。基于此，广东省清远市将村委会下沉到村民利益关联性更强的自然村，缩小自治规模，在自然村层面开展村民自治，取得了显著的成效，同时村委会下沉自然村后也带来了一些问题和争论。

一、村委会下沉自然村的背景及动因

改革开放以来，清远的基层治理体制虽然多次调整，但基本上是以行政村为基础开展村民自治的。经过30多年的实践，清远的村民自治遇到了很大的难题和障碍。

（一）行政村自治单元规模过大，群众难参与

清远地处粤北山区，农村地域广大且居住分散。全市1022个行政村，大的行政村近万人，小的行政村有上千人，每个行政村下辖一二十个自然村，有的自然村与村委会相距十几公里。行政村规模过大，连每三年一次的村庄换届选举大会召开都十分困难，村民参与行政村事务的决策、管理和监督更加不可能。同时，农村公共设施和公共服务是以行政村为单位供给的，比如村庄文化室、文化广场、村民公园等公共设施，往往集中分布在村委会所在的自然村，其他自然村的村民因为距离较远而难以享受到，造成了村民的不满和矛盾。

（二）行政村层面利益一致性弱，行动难一致

清远农村土地所有权在村民小组（自然村），行政村层面几乎没有任何集体经济，农民与行政村的利益联结少，除了盖章、办事外，几乎不与行政村发生关系。同时，与农民切身利益相关的公共事务，如修路、农田水利等，主要在自然村或村民小组层面，村民与本自然村（村民小组）内的村民利益一致性强，而与其他村民利益一致性弱，甚至有竞争关系，村民小组之间利益协调难度大。行政村在土地流转、新农村建设等工作上“寸步难行”，发展动力缺乏。由于行政村规模过大、利益一致性弱，清远的村民自治陷入了困境。

（三）自然村内生自治历史悠久，自治基础好

与行政村不同，清远的自然村多是单一姓氏集中居住的村落。自然村村民彼此相熟，村民之间有直接的利益关系和较强的心理认同感，基于家族共同利益基础上自愿性地行动一致能力强。比如清城区龙塘镇大沙塘村小组，一直以来形成“宗族+村干部+村民理事会”的自治模式，族长作为精神象征，不参与村庄建设、管理的具体事务；村干部（小组长及副组长）组织制定和实施村的发展规划、带领村民发展经济、管理村中公共建设等事务；村民理事会负责协调、监督村民小组开展工作，研究决定村中重大事项等事务，自治效果很好。

基于上述背景及动因，从2012年底，清远市推进村民自治“重心下移”，探索以村民小组（自然村）为自治单元的农村基层治理体系。

二、村委会下沉自然村的主要做法

为了使村民自治组织能够充分发挥自治功能，清远探索将原有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村（原村民小组、自然村）”的基层治理模式。

（一）划分片区，建立党政公共服务站，将村委会从大量行政事务中剥离出来

1.按照“便于服务”原则划分片区，建立党政公共服务平台（站）。改革之前，清远行政村每年要承担上级政府布置的13大项工作任务，村干部忙于应付上级各种考核，导致行政代替自治。清远探索“乡镇—片区—村（原村民小组、自然村）”的基层治理模式，在原有行政村设置的基础上，综合面积、人口、地形等因素划分若干片区，在每个片区搭建党政公共服务平台（站），作为政府性公共服务和农村基层社会管理的平台。

2.选贤任能，完善党政公共服务站人员管理。清远各县镇根据面积、人口、工作难度等因素核定党政公共服务站工作人员数量，由乡镇统筹安排、统一管理。工作人员从辖区内原有村两委干部和乡贤能人中选取，乡镇按照岗位要求进行选拔和录用，同时对工作人员进行专项业务培训及法律法规培训，提高其办事能力和服务群众的水平。

3.以党政公共服务平台（站）为依托，开展便民服务。党政公共服务平台（站）作为乡镇派出机构承办上级交办的工作，负责向片区所辖自然村（村民小组）村民统一提供公共服务、代办服务等。这样，将原来村委会承担的大量行政事务剥离出来，新的村委会只负责自治事务，不再承担上级下沉到村的工作，让村委会回归其本质。

（二）将村委会下沉到自然村，以自然村作为自治的基本单元

1.按照“便于自治”原则，以自然村为基本单元设立村委会。在划分片区基础上，以一个或若干村民小组（自然村）形成的利益共同体为单位设立村委会。以西牛镇为例，将13个村（居）委会、302个村（居）民小组划分为13个片区和130个村委会。村庄人口在200人以上的，具备成立村委会班子的人选条件、自治条件和基础较为成熟的村民小组（自然村），单独或联合设立村委会。

2.完善组织架构，完善自治体系。设立村委会后，村干部将从原来的1名村民小组长增加到3-7人，加上村务监督委员会、集体经济组织等机构，形成了健全的自治體系，参与公共事务的人大幅增加，代表性更强，群众基础更好。村干部一般不领误工补贴，有的象征性地给发两三百元的补贴。

3.承载自治职能，实现民事民治。行政事務剥离后，新产生的村委会主要办理本村的公共事务和公益事业，如修桥铺路、兴修水利、平整农田、调解纠纷、维持治安等。同时，建立政府工作入村准入机制，政府部门新增需由村级基层组织配合或承担的工作，按照“权随责走”、“费随事转”的原则，赋予相应职权和拨付专项经费。

（三）治理重心下移，将党组织和公共服务延伸至“最后一公里”

除了实现村民自治机制的改革外，清远还从三个方面实现治理重心的下移。

1.党组织设置重心下移，协调整合各方资源。建立片区党总支，在片区下辖的村（原村民小组或自然村）建立党支部。在此基础上，一方面，在具备条件的村办企业、农民专业合作社、专业协会等建立党支部，促进村庄发展；另一方面，在党组织的领导下，加大农业生产类、社会事务类、公共服务类等社会组织培育力度，调动社会各方力量，同时注重发挥宗族组织的优势，发挥其凝聚人心、化解纠纷、自我管理、救难互助积极作用。

2.建立集体经济合作社，探索耕地、宅基地有偿使用，采取入股、分红等方式，参与农业经营，加强集体经济积累，提高为村民服务办事能力。村党支部、村委会以及集体经济合作社积极引导村民盘活土地资源，将原来村民分散承包、效益低下或荒废的山林旱地集中起来，统一对外发包，大大提高了租金收入，不仅村民获益，集体公益开支也有了来源。

3.在党组织引领下，主动利用惠农政策，发展农村公益事业。市县财政统筹安排“一事一议”奖补项目资金，为村办理公益事业提供支持。引导乡镇加大对农村公共财政投入和资源整合力度，鼓励条件成熟的乡镇统筹农村社会治安管理和环境卫生治理。如禾湾村、迳下村自来水、小湾村文化室、篮球场等项目，通过“一事一议”获得了政府资金支持。

三、村委会下沉自然村的成效与问题

从几年来的实践效果来看，清远村委会下沉自然村的改革充分调动了广大农民的积极性和创造性，找到了一种适合当前新形势的村民自治有效实现形式，取得了显著成效。

1.找到了自治的基本单元。村民自治是村庄范围内人们自我管理的一致行动，自治基本单元的有效性决定了村民自治的有效性。清远将自治基本单元回归到具有良好自治传统的自然村，缩小自治规模，找到了有效的自治基本单元，激活了村庄的内聚力。

2.促进了自治的有效运转。通过行政与自治分离、自治单位下移〔2〕，在自然村一级为村民自治创造更为宽松和更为广阔的空间，能够有效聚合农民利益，群众自主参与热情高，过去在行政村争论不休、久拖不办的事务，很快得到了落实，破解了自治“悬空”的难题。

3.激活了农村的内生动力。自治下移改革极大激发了群众自我发展、自我服务的积极性和主动性，激活了村庄发展的内生动力。比如叶屋村全体村民经过两个多月的讨论，把全村承包地重新发包，实现集中连片经营，人均年纯收入由3000多元提高到1万元多元。

清远的改革实践在深入推进的同时，也面临行政成本增加、新旧体制衔接不畅和新的治理体制的构建不足等一系列无法回避的问题。

1.政府管理与村民自治的衔接问题。以自然村为基本单元实行村民自治，在某种程度上也是化解乡镇管理与村民自治衔接问题的一种方式。村委会下沉自然村后，新的党支部、村委会如何产生，如何与乡镇管理衔接，如何定位，发挥什么功能，如何考核，新旧体制如何衔接，都需要在实践中不断探索。比如，当前大部分青壮年长期外出，无收入或低收入的现状无法吸引这些群体中的优秀人员回村投入村委会工作，而大部分热心村民又普遍面临年龄老化、党员偏少、能力偏弱等问题，如何产生符合法律规定的村委会是一大难题。

2.行政村自治的调试转型问题。村委会下沉自然村后，行政村的服务职能如何转移，村干部如何分流，千差万别的村庄情况又将对政府行政成本、对村民自治的实际成效产生怎样的影响。比如，上级政府针对行政村有扶贫“双到”、计划生育等十多项考核，村级组织调整后，片区党政公共服务站承担了原行政村的行政和服务职能，上级是否可以将片区党政公共服务站作为村级工作考核对象，还是直接把自然村层面的村委会作为考核对象？此外，村委会下沉是否会增加基层政府的行政成本，增加的行政成本该如何化解，会不会演变为“原来机构的简单下移，多了一个管理层级”〔3〕而成为负担，需要妥善处理。

3.自然村自治的制度供给与规范问题。清远村委会下沉自然村的探索与现行的体制，甚至法律制度存在冲突。村委会作为村民自治的组织载体最早出现在自然村层面，1987年通过的《村民委员会组织法 （试行）》也规定“村民委员会一般设在自然村”。由于村民委员会还被赋予大量的公共管理职能，所以1998年修订通过的《村民委员会组织法》取消了该规定，村民委员会设在建制村（即行政村）。1998年以后，村民自治就是以建制村村委会为基础展开的。《村民委员会组织法》没有在自然村设立村民委员会的条文，这必然会影响和制约村委会下沉的进一步探索。在相关法律层面如何承认自然村层面村委会的合法性，如何合理界定自然村层面自治组织的职责权限，都是亟待厘清的现实问题。

4.自然村自治的限度问题。村委会下沉自然

村，有助于激活村民自治，但从长远看，它又会限制自治和参与领域的扩展〔4〕，自治单元越小，自治的范围和事务就越有限，自治的能力也会不足。比如，百分之四十以上的自然村难以产生3名村委会委员；一些自然村虽然成立了村委会，但是由于集体经济薄弱、资源有限，新成立的村委会面临“无事可做、无力做事”的尴尬境地。因此，村委会下沉自然村的现实价值有待历史的检验。同时，村委会下沉是清远若干试点的探索，其普遍性、可推广性价值究竟如何，什么情况下适合以自然村为单元进行村民自治，其限度和标准是什么，需要进一步深入探索。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王丽惠.控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境--以城乡一体化为背景的问题讨论〔J〕.中国农村观察，2015，（02）：57-68.

〔2〕徐勇，吴记峰.重达自治：连结传统的尝试与困境--以广东省云浮和清远的探索为例〔J〕.探索与争鸣，2014，（04）：50-53.

〔3〕郑铨史.自然村设置村委会切莫一哄而上〔J〕.乡镇论坛，2014，（03）：08.

〔4〕徐勇，赵德健.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索〔J〕.华中师范大学学报：人文社会科学版，2014，53（04）：01-08.

〔责任编辑：张 港〕