60年:一场消除贫困的攻坚战

范小建

1949年中华人民共和国成立，我国实现了国家独立、民族解放。从此，在中国共产党的领导下，全国人民坚韧不拔、团结奋斗，用60年的时间，成功地打了一场消除贫困、实现总体小康的攻坚战，为世界扶贫事业作出了巨大贡献。

一

1949年的中国，是当时世界上最贫穷的国家之一。根据联合国亚洲及太平洋经济社会委员会的统计，1949年中国人均国民收入27美元，不到亚洲人均44美元的2/3，不足印度57美元的一半。

新中国成立后，我们逐步构筑了比较完整的工业体系和国民经济体系，为加快发展提供了必要的物质基础；我们进行了土地改革，实现耕者有其田，为从根本上消除贫困奠定了制度基础；我们初步建立了农村社会保障和教育、卫生体系，极大地改善了人民生活。但也不容讳言，由于人民公社时期存在的“一大二公”、平均主义的弊端，抑制了农民的生产积极性，直到1978年，全国仍有2，5亿农村人口处于未得温饱的贫困状态。

党的十一届三中全会以来，我国建立了以家庭承包经营为基础的双层经营体制，解放了农村生产力，使农村贫困问题得以缓解。到1985年，农民人均纯收入增长了2.6倍，绝对贫困人口从2.5亿减少到1.25亿。1986年以后，针对相当数量贫困人口尚未解决温饱问题的基本国情，我国成立了国务院扶贫开发领导小组及办公室，开始实施有组织、有计划、大规模的开发式扶贫。

1994年，国务院颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出用7年左右的时间基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。国家扶贫开发投入大幅度增加，明确了资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制，建立了东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制，并规范了机关定点扶贫制度。经过不懈努力，到2000年底，农村绝对贫困人口减少到3209万，扶贫攻坚目标基本实现。

2001年，国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，明确提出了低收入标准。我国扶贫开发工作重点发生了转移，把整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫作为工作重点。此后，党的十六大提出了统筹城乡发展的方略，制定了“多予少取放活”和“以工促农，以城带乡”的方针，逐步形成了集行业、区域和社会政策于一体的大扶贫格局。到2007年底，我国绝对贫困人口减少到1479万，低收入人口减少到2841万。

2007年，党中央、国务院决定在全国农村建立最低生活保障制度。这一政策实际上是对农村贫困人口的基本生活进行了兜底性制度安排。2008年，党的十七届三中全会明确提出，实行新的扶贫标准，对低收入人口全面实施扶贫政策。2009年，我国开始实施人均1196元的扶贫新标准，按照新标准测算的扶贫对象达4007万人。这标志着我国扶贫开发进入了一个新阶段。

经过60年的不懈努力，我国扶贫开发取得巨大成就。按照国家扶贫标准，中国农村尚未解决温饱问题的绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2007年的1479万，占农村居民总人口的比重从30.7％下降到1.6％；初步解决温饱问题但不稳定的低收入贫困人口从2000年的6213万减少到2007年的2841万，占农村居民总人口的比重从6.7％下降到3％。从1989年到2008年，国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从303元增加到2611元。尤其是2002年到2007年，扶贫重点县农民人均纯收入从1305元增加到2278元，年均增长9.04％，增幅连续5年高于全国平均水平，是历史上少有的。

中国的扶贫开发还加速了全球的减贫进程，为世界减贫事业作出了贡献。根据外交部与联合国驻华机构合著的《中国实施千年发展目标情况报告》，无论按照我国政府的扶贫标准，还是参考国际贫困标准，我国都是最早提前实现千年发展目标中贫困人口减半目标的发展中国家。从1990年到2005年，全球生活在每人每天消费1美元以下水平的贫困人口减少到14亿，共减少了4.18亿，降低了23％。按上述标准，如果不包括中国在内，则全球贫困人口实际增加了5800万。

二

我国扶贫开发不仅表现在贫困人口减少和贫困地区加快发展上，更重要的是成功地探索了一条符合中国国情的扶贫开发道路，成为中国特色社会主义理论体系的组成部分。

中国农村的扶贫开发伴随着思想解放的进程。在思想解放的推动下，我们党根据国民经济发展水平和农村贫困主要特征的变化，分阶段提出扶贫开发的奋斗目标和主要任务，不断创新体制、完善政策、强化手段，建立了消除农村贫困的制度框架。特别是改革开放以来，我国以提高人民生活水平为目标，紧紧抓住农村贫困问题的主要矛盾，坚持把发展作为第一要务，不断强化农业基础地位，千方百计促进经济平稳增长，为缓解和消除贫困提供了强大的物质基础。新世纪以来，我国坚持统筹城乡发展，不断提高对农业、农村和农民的支持力度，努力促进农村基础设施和社会事业发展，大力实施西部开发、东北振兴、中部崛起等发展战略，形成了促进贫困地区发展和贫困人口脱贫致富的推动力量。总结经验，我们可以清楚地看到：新中国扶贫事业之所以能取得巨大成就，最根本的就是在中国特色社会主义伟大旗帜指引下走出了一条开发式扶贫的新路。

坚持政府主导。一是加强领导。建立健全从中央到地方的扶贫工作领导机构和工作机构，实行各级政府扶贫工作首长负责制的工作责任制。二是制定规划。把农村扶贫开发作为国民经济和社会发展中长期规划的重要内容，如1994年颁布实施的《国家八七扶贫攻坚计划》和2001年颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要》，都是指导扶贫开发工作的纲领性文件。三是强化标准。根据国民经济发展水平和国家财力状况确定国家扶贫标准，根据贫困人口分布状况适时确定并调整国家扶持的重点区域，使扶贫工作重心从贫困区域下沉到重点县和贫困村，扶贫工作进村入户，瞄准贫困人口。四是加大投入。各级政府不断增加扶贫投入。仅1978--2008年，中央政府就投入专项财政扶贫资金1700多亿元，并通过贴息调动了2000多亿元扶贫贷款。五是组织推动。积极调动部门、区域和行业力量扶贫，组织272个中央国家机关、民主党派、国有大型企业等单位定点帮扶481个国家扶贫开发工作重点县，动员东部沿海15个发达省市和计划单列市对口帮扶西部11个相对贫困的省区市。

坚持社会参与。一是深入宣传。通过各种形式帮助社会各方面了解贫困地区和贫困人口情况，在全社会营造扶贫济困的舆论氛围，引导群众关心和参与扶贫事业。二是广泛动员。在政府部门的大力宣传带动下，民间组织积极参与扶贫事业。如共青团中央发起的“希望工程”，全国妇联发起的“春蕾计划”、“母亲水窖”，中国人口基金会发起的“幸福工程”，中

国扶贫基金会发起的“母婴平安120项目”，在带动群众参与扶贫方面发挥了积极作用。另外，从1994年开始的光彩事业，以项目投资为中心，以开发资源、兴办企业、培训人才、发展贸易以及捐赠等多种方式，促进了贫困地区的经济发展和教育、卫生、文化等社会事业的进步。三是扩大国际合作。主要是与有关国际组织、双边机构和国外民间组织进行合作，联合实施多种形式的扶贫项目或活动。

坚持自力更生。扶贫事业的主体是贫困地区的干部群众，最终目的是提高他们的自我生存和发展能力。上世纪90年代以来，我们积极推行参与式扶贫的理念和方式，动员群众积极依靠自身力量改变贫穷落后面貌。一方面通过“参与式”整村推进，让贫困人口直接参与扶贫开发项目与资金使用的决策，促进贫困地区和贫困人口的能力建设；另一方面通过社区主导型发展试点，推进村民自治和基层民主制度建设，进一步焕发贫困群众的自强自立精神，实现自我管理和自主发展。

坚持开发式扶贫。主要内容包括：开展基础设施建设，帮助贫困乡村实现通路、通电、通邮、通广播电视；加强农田水利建设，提高贫困农户的土地生产力；开辟增收渠道，支持贫困农户发展种植业、养殖业和小型加工业；提高科技水平，在农业生产中引入新技术和新方法等。近年来，我国有重点地在15万个贫困村实施整村推进扶贫开发规划，全面改善了当地农民的基本生产生活条件；推行“雨露计划”，加大贫困地区劳动力培训力度，增加了贫困农民的外出就业机会；促进产业扶贫，发展特色经济，调整优化了贫困地区的产业结构；组织移民搬迁，初步缓解了自然条件极度恶劣地区群众的生存问题；开展集中连片贫困地区治理试点，开始探索深度贫困问题的解决途径。

三

党和国家提高扶贫标准以后，我国农村扶贫对象规模为4007万人，相当于欧洲一个中等规模国家的总人口数。在自然条件特别恶劣的青藏高原地区、西北干旱地区、沙漠化地区、岩溶地区、秦巴山区和陆路边境地区，生存环境恶劣，基础设施落后，社会发展滞后，公共服务欠缺，地方病严重困扰，贫困人口比例高，扶贫工作难度大。加之目前城乡、区域、不同社会群体之间发展差距扩大趋势尚未得到有效控制，扶贫开发工作面临着严峻的困难与挑战。

当前，在各种致贫因素的交织作用下，新增贫困和返贫问题变得日益突出，增加了扶贫工作的不确定性。一是自然灾害风险。据统计，贫困村遭受自然灾害打击的概率是一般村的5倍，许多贫困地区通常面临着突发性气候和地质灾害的更大威胁。二是市场因素影响。特别是近期以来，受国际金融危机间接影响，我国贫困地区的主导产业遭受较大打击，贫困人口的非农收入减少，这将会导致较为严重的返贫问题。三是政策性因素。在加快城市化、工业化过程中，一些地区的土地、资源和生态补偿政策落实不到位，可能会造成新的贫困人口。四是因病致贫等因素。因病致贫是长期以来致贫返贫的重要因素，而且这类贫困持续时间长，需要在扶贫工作实践中加以高度重视。

扶贫开发是贯穿于整个社会主义初级阶段的长期而艰巨的历史任务，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容。随着国家扶贫标准的提高，我国扶贫开发工作已进入一个新阶段，现阶段的首要任务是尽快稳定解决扶贫对象的温饱并帮助其彻底脱贫致富，重点是提高农村贫困人口的自我发展能力。我们要按照中央的统一部署，抓紧完善国家扶贫战略和政策体系，继续坚持开发式扶贫方针，努力实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接；继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，不断创新工作机制，提高管理水平；积极开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用；加强反贫困领域的国际交流与合作，促进贫困地区科学发展，努力缩小城乡和地区间的发展差距，确保全体人民共享改革发展成果，为实现党的十七大提出的到2020年基本消除绝对贫困现象的战略目标贡献力量。

责任编辑：王建平