从公共服务供给看我国NPO的发展路径

朱艳霞

摘 要:NPO在公共服务供给中的重要性日益凸显,将NPO的研究与公共服务的供给有机结合起来,探讨它在诸多错综复杂的社会矛盾中的作用,分析其发展路径具有非常重要的理论和现实意义。

关键词: NPO 公共服务

中图分类号: C912.2 文献标识码:A

一、NPO在公共服务供给中的重要作用

(一)我国NPO在公共服务领域兴起的背景。

我国NPO在公共服务领域的兴起是宏观环境的演进与公民、社会自身发展需求合力作用的结果。

1、政治经济体制改革:NPO组织发展空间的拓展。

我国的社会结构从总体性社会向分化性社会转变,以产权的多元化和经济运作市场化为基本内容的经济体制改革,促进了国家与社会关系的重构,政府与市场需要一种新的组织方式来加强社会沟通,在这种背景与需求下,非政府组织进入了快速发展期。随着政府职能的转型,国家权力实现着从无限到有限的界定过程,个人的经济活动、话语表达、自我组织、自我管理等空间被逐渐释放出来,并在公共服务领域发挥着越来越重要的作用。

2、利益主体多元化。

随着社会结构的变迁,中国社会的阶级、阶层利益发生了分化,在社会上形成了多元的利益格局,公众对公共服务的需求日益多元化,而政府在提供公共服务时,限于人力、物力、财力,并考虑到整体性、公平性和覆盖率,很难充分满足这种多样化的需求。以某种公共利益为目标,依靠社会资源建立起来的非营利性的第三部门可以在很大程度上满足公共服务的多样化需求。此外,非营利组织可以在不同的利益集团因政治、经济、文化以及利益的多元化发生矛盾和冲突时,利用其民间的身份,在各利益集团之间进行斡旋,促进相互沟通与理解,使他们进行妥协与协调,推动问题的解决。 同时促进了公共管理主体的多元化,促进政府与非政府组织之间之间稳定的制度化的合作伙伴关系的发展。

3、法制环境的改善。

20世纪80年代后期,民间组织的立法工作有了实质性进展,并颁布了一系列的法律法规,共同构成了改革开放后中国民间组织发展的法律框架和法制环境。法制的建立和完善是影响NGO发展的最为重要的因素之一。

4、NPO发展的自主性增强。

非政府组织通过完善内部治理结构、组织体系、规章制度等,提高其自我组织能力;同时还不断增强增强法制意识,拓展业务规模和服务领域,完善自律规程,提高人员素质,自我管理和社会服务能力大大提高。

(二)NPO在公共服务供给中的重要性日益凸显。

目前,NPO在公共服务供给方面发挥着越来越重要的作用。在美国,非营利组织提供了政府出资所有社会服务的56%,就业和训练服务的48%,保健服务的44%;在德国,50%的成年人至少参加了某个志愿社团或福利协会,提供了90%的助残服务、70%的家庭服务、60%的养老服务和40%的医院病床服务;在澳大利亚,老幼病残、家庭、失业、难民等服务,大多是由社会福利组织提供的。英、法、日等国家都有类似做法。 西方国家政府通过改革普遍实行合理分权,把提供公共服务更多地让社会和NPO去承担,这样做的好处是比集权的机构拥有更多的灵活性、责任感及更高的效率。

目前,我国公民对公共服务和公共产品的需求和实际供给之间的矛盾日益深化,NPO的兴起和发展不仅彰显出一种强大的力量,更是搭建一种新的机制。作为政府、市场、公民社会的三元社会结构中的一种社会组织形态,中国的NPO在公共服务供给过程中将扮演多重角色,如发展公共政策、监督市场与政府、提供政府不能提供之服务、促进公民社会的成长等等,不仅可以成为政府公共事业的补充,并且能够在社会转型的稳定和发展中起到良好的缓冲作用。

二、NPO在公共服务供给中的优势与困境

一般来说,公共服务的供给主体可以分为两类:政府和第三部门, 二者在公共服务供给方面存在一定的共性,也有其自身的特点。

(一) NPO在公共服务供给方面的一般性。

亚里斯多德曾说:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。” 公共物品本身特点决定了其很难通过私人活动得到有效供给,而必须借助一定的组织来实现,政府便是公共服务供给的最重要的组织。政府使用公共资金,履行公共职能,因而具有公共性。然而,政府并不是万能的,政府在公共领域的失灵必须通过依赖其它能够提供公共物品的组织来实现,即非营利组织。它通过征收会费、募捐等形式筹集资金,然后面向社会提供社区服务、社会救助等服务,并日益改变着公共服务供给的组织结构。第三者政府理论 认为非营利组织是提供社会公共服务的最佳机制。从公共服务供给的角度来看,NPO与政府这两类主体都具有公共性的特征,是一种公共权力组织。

(二)NPO在公共服务供给方面的特殊性。

大部分的NPO实际是体制内因素,少部分是体制外因素,它们也提供一些公共服务,二者存在着显著差异。

1、体制内NPO公共服务供给的特点。

从性质上来看,体制内的NPO多为官办型社团组织,这是我国特殊政治生态环境下的产物。这类NPO在公共服务供给方面存在以下几个特点:第一,在党政领导下,承担公共服务职能。以妇联组织为例,其开展的各种活动往往以政府或政府委托的名义,事实上也是在完成上级政府交待的任务。第二,社会威信高。在各级党政领导和支持下,体制内NPO往往容易获得社会公众的高度认同。妇联组织之所以能够深入社区、深入基层开展工作正是源于民众对政府权威的支持。第三,资源丰富。体制内的NPO不存在所谓的合法性危机,因而在公共服务的供给上会有相对稳定的供给来源。

2、体制外NPO公共服务供给的特点。

与体制内NPO相比较,体制外的NPO在公共服务供给方面呈现出其特殊性:第一,民间性。完全依靠社会资源建立和发展起来的非营利组织在组织、人员、资金等方面都来自社会,是真正意义上的公共服务社会化。第二,公益性。这种类型的NPO是以某种公共利益为目标建立起来的,其主要活动也围绕着特定的公共利益展开,具有明显的公益性。第三,灵活多样性。体制外的NPO活动方式相对比较灵活,能够根据社会需求调整公共服务的数量与供给方式。同时着眼于特点目标人群的NPO,根据不同群体提供不同的公共服务,呈现出多样化的特点。体制外的公共服务供给是政府公共服务供给之外的第三方供给,可以有效缓解我国当前公共服务供给不足的压力。

(三)NPO在公共服务供给方面的规定性。

一种观点认为,非政府组织行使公共服务职能并不是自身取得的,而是来源于国家的授予。对于社会公共事务管理和服务而言,由于非政府组织行使的公共服务职能是公权力,应得到法律、法规的授权或政府的委托。NPO在公共服务供给中的作用之所以被重视,是因为其在政府职能转变的过程中可能承担部分作用,在某些领域可以成为政府的有效补充。在大量NPO性质的组织还是体制内的公共服务供给者的情况下,NPO不能成为真正意义上的政府之外的公共服务供给者。中国社会政治力量的位序格局决定了我国NPO在公共服务供给中的从属地位。

(四)NPO在公共服务供给方面的局限性。

1、政策环境的制约。

我国现有的法律框架对NPO的设立和管理存在审批环节过多、获得审批难度过大等方面的问题,尽管政府鼓励非营利组织成长和发展的政策文件很多,但迄今为止还没有一个明确的关于非营利组织运作的政策框架。在实际运行过程中,“双重管理”、“级别管理” 、“非竞争管理”、“限制分支机构”的做法束缚了NPO公共服务职能的发挥。

2、公共服务供给能力的制约。

我国NPO公共服务供给能力不足,在一定程度上制约了其优势职能的发挥,主要表现在两个方面:第一,动员社会资源的能力较弱。公共服务的供给需要动员多种社会资源(社会资源、政治资源、国际资源、志愿者资源等等)来实现,我国NPO规模小、筹措资金的能力比较低,再加上很多组织管理不规范导致其实现宗旨的能力不足。第二,经费及人力资源有限。据调查,41.4%的NPO认为资金匮乏是他们面临的首要问题。 相当一部分非政府组织资金严重不足,无法正常开展活动。在人力资源方面,体制内NPO的工作人员几乎来自政府机构,体制外NPO则没有固定的人才渠道,主要依靠志愿者开展活动,这就严重限制了其公共服务的供给程度和范围。

三、公共服务视角下我国NPO的发展路径

(一)保持自身的独立性的同时,重视与政府的合作伙伴关系。

1、对于NPO而言,更为重要的是保持独立性。

从我国目前的实际情况来看,非营利组织提供更多的是互补性服务、辅助服务,因而必须具备独立性。非营利组织具有分担部分社会管理职能、促进公益的特点,其成立的基本目的是代表社会中的边缘化团体或者没有发言权的人群。无论其接受的资助是来自于企业、个人还是政府,都不应成为资助方的附庸,因为那将使非营利组织的性质发生改变。 因此,NPO应准确定位,及时、敏锐地发现公众的要求,并及时向有关部门反映,传达公众的声音,这也正式政府资助和扶持NPO发展的目的所在。

2、加强与政府的合作伙伴关系。

政府与NPO在面向社会提供公共服务方面有各自的优势与不足,两种组织各自的特点和能力构成了二者开展合作提供公共服务的基础。在公共服务的供给上,NPO与政府之间不是对立关系,而应是一种合作伙伴的关系。通过二者的合作,可以提高公共服务的质量和效率,进而促进社会和经济的发展。长期以来,我国政府对NPO的发展一直存在着信任矛盾,鉴于其某些积极功能而推动其发展,同时又怕其影响社会稳定而把它限制在一定范围内,我国NPO的发展既面临着发展机遇有存在一定的压力。基于上述分析,一方面,NPO应当重视与政府部门的良好合作关系,积极努力争取各级政府部门的支持。另一方面,政府也应转变观念,积极扶持和培养非营利组织,增强其服务能力,使之能对政府的服务起到拾遗补缺的作用,减轻政府公共服务的压力,满足社会的多元化需求。

(二)政府要加强对NPO的引导与监管。

第一,政府要加强对NPO的引导。目前我国NPO在地区分布、行业分布、城乡分布等方面存在发展不平衡的问题,解决这一问题,除了NPO自身的努力外,还需要政府的引导。政府要从社会发展与平衡的角度对NPO的建立、发展及其活动等方面进行调控和协调,促进不同地区、不同行业的NPO相互合作、交流与学习,促进NPO的发展并使其有利于社会的稳定与和谐。

第二,政府要加强对NPO的监督和管理。我国NPO的发展还在初期,公共服务供给能力还不强,其健康有序发展离不开政府的监管。政府对NPO的监管不应仅仅停留在严格的登记审批及日常运作的监管上,而应把重点放在其是否违规上及违规后的责任认定上,以此加强对NPO的监管,使其在实践中受益并主动接受政府监督。

(三)提高公共服务供给能力。

非营利组织的特征之一就是服务型,但是由于种种因素,其服务功能并没有很好地体现出来,因此,我国NPO要尽快建立健全运行机制,提高公共服务供给能力。首先,NPO要在继续争取政府资助的同时适度进入市场,可以在不超出本身使命的范围内,充分利用自身的社会优势建立与市场、企业的发展合作关系以获取社会资助,在经济上取得独立地位,解决过度依赖政府的问题,真正成为相对独立主体。其次,NPO要加强行业自律。NPO的成长有赖于高度的组织公信力,良好的组织公信力需要行业职业道德、行为准则、资格标准等来规范,因此,NPO必须实行行业自律,维护公平竞争的市场秩序。

总之,NPO作为一种社会公益组织,是政府之外公共服务的重要供给者,通过不断增强其独立性、自治性和社会公益性,使之成为能够承担社会管理职责的独立的社会管理主体,以有效缓解当前政府公共服务供给不足的压力。同时这也是一个长期的过程,这个过程,既是非政府组织自身发展的过程,也是中国社会治理模式转变、多元治理模式形成的过程,是中国和谐社会建设不可缺少的发展过程。

(作者单位:武汉科技大学文法与经济学院 )

注释:

宋依璇.论非政府组织建设与公民社会的发展.国际关系论坛.

中国(海南) 改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制.中国经济出版社,2006.

[美] 戴维•奥斯本, 特德•盖布勒. 改革政府上海译文出版社, 1996. 233.

这里的第三部门是指介于国家和市场之间的非营利组织、非政府组织.

亚里斯多德.政治学.北商务印书馆.1983,p43.

“第三者政府”理论认为近代政府行动的转变与多样性决定了一些公共服务必须依赖许多非政府的机构来提供,这样可排除政府作为独立的经济人谋求自身利益的倾向,抑止政府权力边界的过分扩张而导致的自利行为,同时增进公共服务提供的效率.

“双重管理”要求NPO必须通过业务主管单位和登记管理机构双重认可才能获得合法身份. 级别管理”实际上将NPO的活动领域主要限定在本级管理机构所属行政区域,不利于发挥这些组织的作用

王名,刘国翰,何建宇:中国社团改革.社会科学文献出版社,2001:114-115.

李冬妍.政府加强与公益性非政府组织的合作.中澳培育发展非营利组织研讨会材料.

Abstract:NPO has become increasingly important in the supply of public services. The text researching on the NPO and the supply of public services, exploring the role of NPO during the social contradictions and analyzing its development path has a very important theoretical and practical significance.

Key words: NPO public services *