构建公共服务型政府的逻辑起点与体系建设

白永恒 徐建平 张 堃

摘 要:随着社会主义市场经济的不断发展和完善,我国社会发展所面临的矛盾也日益突出,尤其是广大社会成员公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。面对这些越来越凸显的社会矛盾,我们应当按照以人为本的要求,加快建立公共服务体制,不断完善公共物品的供应和公共服务的供给。要有效地解决基本公共产品供给的矛盾和问题,需要从中央与地方关系、公共财政、绩效考核、利益表达和制衡等多方面推进改革。

关键词:公共服务 逻辑起点 体系建设

中图分类号: D630.1 文献标识码:A

一、政府存在的逻辑起点——提供公共服务

一般来讲,经济学家们对政府职能问题的讨论总是围绕着传统政府究竟是管得多了还是管得少了、政府的职能作用究竟是太强了还是太弱了这些问题进行。一个政府的存在,无论它有多么崇高或深远的理由,作为一个公共机构最基本最起码的功能其实是非常简单明确的,那就是提供好的公共服务。

提供好的公共服务是人类社会需要政府的理由,甚至是唯一的理由。这是由政府所具备的社会职能而决定的,具体表现在组织社会经济活动,发展科学、教育、文化、卫生等事业,管理和发展社会公共事业等方面。提供社会公共服务是服务型政府的重要职责,掌握公共权力的政府必须承担起主要提供社会公共服务的责任与功能。随着人民物质生活水平的日益提高,普通民众对公共产品和公共服务的需求也不断增长。然而,在我国经济社会发展中面临的一个亟待解决的主要矛盾——公共需求的全面、快速增长与公共产品和公共服务供给严重不足的矛盾越来越突出,这种状况是社会主义社会主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映。

所谓“公共服务型政府”,从经济层面上说,政府存在是为了纠正“市场失灵”,主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务,制定公平的规则,加强监管,确保市场竞争的有效性,确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利;从政治层面上说,政府的权力是人民赋予的,政府要确保为社会各阶层,包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境,全心全意为人民服务,实现有效的治理而不是统治;从社会层面上说,政府要从社会长远发展出发,提供稳定的就业、义务教育和社会保障,调节贫富差距,打击违法犯罪等,确保社会健康发展。

公共服务型政府是和社会主义市场经济相适应、与执政党宗旨相一致的政府治理模式。它之所以能够实现良治和善治,是因为这种政府治理模式还有如下鲜明的特征:第一,政府必须依法行政,一切公共权力都必须符合宪法和法律,并在宪法和法律的监督之下行使;第二,政府是有限权力政府,政府公共权力由人民授予,必须严格限定在为人民服务的范围内;第三,政府是透明政府,严格实行政务公开,避免暗箱操作,自觉接受人民群众的监督;第四,政府应当是精干的政府,必须严格注重降低治理成本并提高服务质量,避免机构人员膨胀。

建设公共服务型政府要以人为本,为社会提供最基本的公共产品和公共服务,着眼于解决当前最突出的经济社会矛盾。

二、政府职能转型——从经济建设型到公共服务型

当前,我国公共需求全面快速增长与政府公共服务不到位是一个越来越突出的问题。在这个特定背景下,必须大大强化政府的公共服务职能。也就是说,在我国初步建立了社会主义市场经济体制框架的情况下,企业已经成为独立的市场主体和经济建设的主要力量,政府不应当、也不需要再继续扮演经济建设主体的角色,而是应当适应整个市场化改革进程的需要,从经济建设型政府转向公共服务型政府,由此为经济的持续快速增长和构建和谐社会提供重要的保障。

三十多年的市场化改革,是我国经济社会发生巨大变化的主要动力。一方面,市场化改革使市场逐步代替政府,成为资源配置的主体。市场在资源配置中起基础性作用,保障了资源的优化使用。这是我国经济活力得到释放的重要原因。另一方面,更重要的是,伴随着思想解放的市场化进程,在实践中又加快了思想解放的进程。

越来越多的人们认识到,经济增长本身不是目的,它只是实现社会发展的手段,发展的政策目标应当是提高人的生活质量和增强人的能力,提高人类发展水平。无论从道义上还是从经济上讲,政府应当是公共产品和社会服务的提供主体。政府职能由经济目标优先向社会目标优先转变,日益成为时代的课题。

我国市场化经济改革进程,也为政府职能、财政功能的转换奠定了坚实的基础。随着市场化改革的前进,多种所有制共同发展的格局形成,市场经济主体不应再由政府承担,而应由企业承担,政府不宜再过多地参与竞争性、盈利性行业的投入,要加快从那些不属于社会公共需要的领域抽身,降低财政支出中用于经济建设的比重,把更多的公共资源投向公共产品和公共服务,用到真正社会公共需要的领域来,为社会发展提供财政保障。

现实中,片面追求经济增长的习惯倾向依然存在,政府职能在经济建设上强,而在公共服务上偏弱。多数地方政府仍然把自己当作经济建设的主体,不重视自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色。不少地方政府直接筹划和投资大量的竞争性项目,特别热衷于大搞政绩工程,而用于公共服务的资金,却长期捉襟见肘,越是基层财政,这种情况越是突出。由于在社会公益事业方面投入太少,欠账太多,因此社会问题越积越多。

现实中这些严重的社会矛盾和社会问题,也逼迫政府把工作的中心和重点真正放到提供基本的公共产品和有效的公共服务上来,建立和完善公共服务的制度体系。我国以人为本科学发展观的确立,以及现有的经济基础、政治体制也为加强社会性公共服务奠定了基础。

三、公共服务型政府体系建设

(一)建设公共服务型政府,明晰中央与地方的关系。

目前,我们面临的最直接、最现实的问题,是切实解决老百姓日益强烈的公共服务的基本需求。比如,齐齐哈尔第二制药厂的假药事件,阜阳大头娃事件、三鹿奶粉事件等等,这些事件的发生可能有许多原因,有经济社会方面的因素,有市场秩序混乱的因素等,但也与各级政府在市场监管方面的严重缺失相关,而市场监管属于各级政府的重要公共服务职能。我们在讨论中央与地方关系的时候,不仅应当从行政效率的角度来考虑问题,还应当从眼前最急需的公共服务方面出发来研究问题,明确中央与地方在公共服务的提供和财政保障机制上进行合理的分工。

与此同时,我们也应该重新界定中央与地方在公共服务供给方面的财权、事权,使财权和事权相对称,为实行有效的转移支付和强化地方政府在公共服务中的作用,提供依据和基础。目前我国中央财政的形势很好,但是地方政府的财政状况却不容乐观,存在巨额财政负债。因此,按照建设服务型政府的要求,分税制有进一步改革的必要性。地方政府公共服务的缺位与地方财政的强大与否有着密切的关联性。

(二)建立公共财政,不断提高公共服务方面的政府付费比例。

改革的初期阶段,我们遵循的是市场经济的理念,竞争优先的法则。这些理念直接导致了我们不断地把政府过去的职责尽可能地放弃,当然也包括公共服务。过去,单位制下的经济个体的公共服务基本上由单位提供,政府提供的公共服务比较少,财政支出的重点也是经济建设,而非给全体社会成员提供均等的公共服务。伴随着经济改革而来的是公共服务的付费基本由私人来承担。1986-2002年,我国的学杂费的增长远远高于教育和财政支出的增长速度。医疗改革基本上也是这样。与此形成鲜明对比的是,发达国家在经济发展过程中是在不断提高公共服务方面的政府付费比例。

近几年我国公共财政支出的比例有所增加,但是各级财政支出的相当比例仍是竞争性行业。中央财政在竞争性行业的投资,1998年为40.54%,2002年为36.7%。而在公益性投资方面长期偏低。1998年为11.94%,其中卫生、体育和社会福利业三项加在一起只占当年财政支出的1.23%,而国家机关、党政机关和社会团体的支出却占到了6.18%。到2002年,这种情况并没有多大改变。

(三)建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制。

我国当前出现的部分经济社会矛盾,与以GDP为取向评价政府和官员的业绩有密切的关系。要从根本上解决这些问题,必须尽快废除以GDP为取向的政府业绩评价体系,纠正那种见物而不见人的片面发展观。尽快按照公共服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系,坚持以人为本,将政府职能切实转变为社会提供基本的公共产品和公共服务上来,强化政府的社会服务功能。与此同时,建立科学的行政问责机制,追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任。

现阶段的政绩考核评价指标体系应该打破以GDP考核为主的现状,将提供公共服务的数量和质量作为各级政府业绩考核的主要指标,同时实行严格的行政问责制。这既是建立有效政府的基础,也会为遏制腐败奠定重要条件。

(四)建立不同利益主体的利益表达机制和平衡机制。

目前中国社会阶层分化与失衡问题已经非常严重,尽管已引起社会和政府的高度重视,但社会失衡加剧的趋势仍然没有得到遏制。从目前的情况看,还有进一步扩大的可能。要扭转这种趋势,国家就必须承认社会利益高度分化的现实,承认不同的社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利,要为不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益施加压力做出制度性安排,充当规则的制定者和冲突的裁决者,要特别关注和保护弱势集团。

既有的利益表达渠道的不畅和失效是对我们现行制度的莫大讽刺。如果现行的利益表达机制和体制并不能很好地反映现实情况的发展,那么我们就有必要检讨现行制度的优劣,保留好的方面,剔出无效的部分。除此之外,利益平衡机制的设立,有赖于地方民主政治的发达,通过地方民主政治的改革可以有效地制约地方政府官员违法的冲动。与此同时,信息传递的对称性也是十分必要的,在不涉及国家机密的前提下,政府掌握的信息应尽可能地向百姓公布,即公开是常态,不公开是特例。

四、总结

建设公共服务型政府是政府社会职能的逻辑起点,是公共利益的具体体现。只有不断地提高社会公众的所享受社会福利水平,我们的政府才能获得广大民众的持续认可与支持。除此之外,建立公共服务体制亦可在一定程度上缓解市场经济所不能解决的贫富差距问题。政府通过提供有效的公共服务,能够使公众平等地享受国家福利,提供社会平等的政治合法性,为建设和谐社会提供体制保障。公共服务体制的缺失,也是难以拉动国内消费的一个重要原因。由于公共医疗、社会保障等方面供给的缺失,使居民在增大储蓄的同时,对储蓄的满意度下降。从这一点来看,加快建立公共服务体制,强化公共服务,有利于扩大国内需求,明显提高消费的比例,促进经济的持续增长等等。

(作者单位:华东理工大学社会与公共管理学院)

参考文献:

[1]迟福田.以强化公共服务为基本目标的政府行政管理体制改革.在“政府行政管理体制改革国际研讨会”上的发言.中国改革论坛.http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp boardID=4&ID=93701,2006年5月18日.

[2]苗树彬,邹啸鸣.以宏观调控为契机,加快建设公共服务型政府的建议(18条).中国(海南)改革发展研究院.2005年2月,研究报告.

[3]唐亚林.推进长三角公共服务均等化的理论思考,学术界.2008年1期.