对检察机关能否提起公益诉讼的思索

王鲁豫

摘 要:党的十七大报告中明确提出要建设社会主义和谐社会,然而近几年国有资产急速流失,环境污染问题突出,通信、电力、医疗、铁路、民航等部门随意涨价、暴力经营等失信于民的行为时有发生,严重侵害了社会公共利益。公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地。现如今,何人能够提起公益诉讼,如何提起公益诉讼,已成为我们急需解决的难题。本文对此进行探讨,从检察机关本身出发,探索其提起公益诉讼的必要性和可能性。

关键词:检察机关 公益诉讼 思索

中图分类号:D922. 29 文献标识码:A

近年来,由违法行政行为、行政不作为行为导致的突发事件时有发生,这些事件极大的危害了国家利益和社会公众利益,不利于国家的长治久安,更不利于现阶段的和谐社会的建设,公益诉讼的构建已迫在眉睫。究竟应由何人提起公益诉讼是急需解决的问题。

公益诉讼是指根据法律规定,人民检察院、有关组织和公民个人对侵犯国家利益、社会公共利益的行为,有权向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的活动。

在当代,受传统的“当事人适格理论”及义务本位思想影响,我国对公益诉讼的原告资格严格限制。在我国现行的三大诉讼法中,唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为,授权检察机关向人民法院提起刑事诉讼,除此之外,立法上没有关于公益诉讼的任何规定。因此在发生了实际的侵害行为时,法院不予受理,使得路见不平、依法相助的公益诉讼无法提起。因此,现阶段搭建公益诉讼的通道势在必行。

一、 检察机关提起公益诉讼的理论依据

检察机关能否提起公益诉讼向来是学界的热门话题,学者们对此是仁者见仁智者见智。对于检察机关在提起的公益诉讼中,究竟居于何种法律地位,更是争议不断。

对于检察机关能否作为公益诉讼的适格起诉主体,学界有着不同的观点,有的学者认为检察机关如果作为原告启动公益诉讼,有三个方面的问题:第一,检察机关既是法律监督者又是原告(公益代表者),两重身份是矛盾的,这是其自身难以修复的缺陷。检察机关如果要维护公益,就只能以一种身份出现,要么是法律监督者,要么是公诉人,否则,不能有效地保护和实现公益。第二,公诉制度的成本自然由国家负担,那么检察机关提起公诉会大大增加国家成本,不利于减轻人民负担。第三,检察机关,特别是其工作人员是国家公务员,不存在经营风险。他们对公益的追求与维护主要依据他们的责任心和素质的高低,没有一种机制使两者之间存在必然的联系,他们与公益很少直接挂钩,这不利于调动检察机关公务员的积极性,相反还会出现某种对立情绪。检察机关及其公务员远比不上公民个体更关心自身利益,也远比不上直接建立在自身利益之上的人民团体更关心社团成员的公益。现实中检察机关除了刑事公诉外直接提起公诉的其他案件极少即是明证。因此,检察机关可以为公益而成为抗诉或公诉的主体,但显然不能成为的公益诉讼的起诉主体。 也有人认为我国正由超职权主义诉讼模式向当事人主义诉讼模式转变,但目前权威的诉讼模式仍然是传统的职权主义模式和“直接利害关系”认定方式,在这种现状下,单纯由个人、法人或其他社会组织提起公益诉讼不仅会因在现行民诉法上占统治地位的“直接利害关系说”被拒绝受理,即使能够顺利进入审判阶段也会因前文提及的双方主体实质上的不平等而导致的对隐形诉讼的偏向使得案件得不到公正的解决,公共利益不能得到切实的维护。换个角度看,由人民检察院担任公益诉讼的主体、提起公益诉讼,可以使诉讼双方处于一个平等的平台上,其诉讼实力也会强于一般的公民,这样有利于得到公正的诉讼结果。

笔者赞同肯定论的观点。笔者认为检察机关是公益诉讼的适格提起主体。第一,自检察制度产生以来,检察机关就作为国家利益和社会整体利益的代表出现。检察机关作为国家法律监督机关,实行法律监督,维护司法公正是检察机关的重要职责,而它的首要职责则是维护国家和社会的公共利益。检察机关的权力行为不具有实质处分的性质,处于一种超然的地位,在国家利益和社会公共利益受到损害以后,能够忠实地维护国家利益和公共利益。第二,根据我国现行法律法规的规定和相关法理来看,笔者认为,检察机关提起民事公益诉讼具有比较充分的理论依据和现实依据。首先,根据我国《宪法》第12条和《民法通则》第73条的相关规定,国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏。《人民检察院组织法》第4条规定,人民检察院行使检察权,保护社会主义全民所有财产。依据上述规定,作为法律监督机关的人民检察院运用公力救济手段提起民事公益诉讼完全符合宪法、法律的精神。第三,检察机关工作人员熟悉法律,能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候,检察机关有责任,也有能力向人民法院提起诉讼。检察机关作为国家机关所拥有的人力、物力和财力以及在调查取证以及参与诉讼方面所享有的职权和专业能力,特别有利于扭转和平衡当前公益诉讼中存在的原告弱势、被告强势的实力差距。

以上足以说明,检察机关提起公益诉讼不仅必要,而且可行。检察机关代表国家和公益提起诉讼有效地平衡了公益诉讼主体地位之间的关系,它的优越性是个人和组织所不能匹比的。

二、检察机关提起公益诉讼的司法实践

在我国,早在中华人民共和国成立初期,检察机关也曾经办理过提起公益诉讼的案件;根据我国现行法律法规的规定和相关法理来看,并且在司法实践过程中,已然存在检察机关提起公益诉讼的情形。

1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案,首开公益诉讼之先河,现载入民事诉讼法教材被专家们称为“公益诉讼鼻祖”。

1997年前后,在国有企业转制和体制改革过程中,国有资产流失现象非常严重。当年5月,南阳市检察院接到群众举报,反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房,以2万元的价格卖给了私人。通过调查,确认该工商所确实低价转让了国有资产,但其中没有发现国家工作人员的职务犯罪线索,如何介入此案、如何挽回国家的损失?成为摆在检察机关面前的难题。

当年参与指挥办理此案的南阳市检察院民事行政检察处处长杨柯一回忆道:“在国外,比如法国、德国和美国等国家都规定检察机关可以代表国家对公益诉讼行使诉权,检察机关提起公益诉讼是当今世界各国的普遍做法;同时,在我国建国初期的一些法律和1954年的《人民检察院组织法》中,也规定检察机关的职权之一就是对国家和人民利益重要的民事案件提起诉讼。由于找到了可供借鉴的先例,我们决定根据宪法的规定,以原告身份向人民法院提起诉讼。”

嗣后,全国多省检察机关纷纷效仿,初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状,使国家利益和其他公共利益受侵害行为得到一定程度遏制,收到了良好的法律效果和社会效果。据悉,2002年以来,南阳市共提起公益诉讼79起,其中涉及国有资产流失案件56起,环境污染案件12起,垄断案件9起;1997年以来,河南检察机关开展公益诉讼500余起,为国家挽回经济损失2亿7千万元。

然而,最高法院一纸批复叫停检察机关提起公益诉讼,由此使得公益诉讼的发展更是缓慢。

三、检察机关提起公益诉讼相关制度设计

检察机关代表国家和公益提起诉讼有效地平衡了公益诉讼主体地位之间的关系,它的优越性是个人和组织所不能匹比的。当然,为了使公益诉讼体制更加高效和顺畅,检察院代表诉讼的受案范围应该有一定的限制。所以,检察机关提起的公益诉讼,应该是检察机关以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件,向法院提起诉讼,要求法院依法判决有关违法行为无效,并追究有关当事人的法律责任的活动。检察机关提起公益诉讼的范围应该是违法致使国有资产流失案件、公害案件等重大违反国家和公共利益的案件。

在检察机关提起公益诉讼时,应赋予公民参与权和监督权,以此协助检察院发现和确定公益受损害之案件,并防止其怠于行使公诉权。当具体行为损害公共利益,而检察院又未就该损害予以立案或提起公诉时,公民、组织或社会团体可以要求检察机关立案查处或提起公诉,检察机关应当在合理期间内做出立案或不立案、起诉或不起诉的决定。对于不立案或不起诉的,必须说明理由,但法定数量的公民或一定的组织(如环保组织)及社会团体要求检察院立案调查或提起公诉时,检察院必须立案调查或提起诉讼,同时推选公民代表参加庭审,以确保公诉目的的有效实现,检察机关提起公益诉讼的必要性。

四、检察机关提起公益诉讼的必要性

综上所述,在我国所有的国家机关中,检察机关最适合代表国家提起公益诉讼。检察机关提起公益诉讼不仅有其可能性也有其必要性:

(一)检察机关提起公益诉讼有利于其贯彻落实社会主义法治理念。

随着市场积极的不断发展,随着民主法治建设的推进,人民群众的民主意识、权利意识、法律意识日益增强,对检察机关依法维护国家和社会公共利益提出了更高的要求。因此,检察机关提起公益诉讼,不仅体现了国家对危害公益的行为的适当干预,也有利于维护社会的公平公正,有利于其化解社会矛盾、定纷止争,有利于维护社会和谐,降低司法成本提高司法效率。

(二)检察机关提起公益诉讼有利于其更好地发挥法律监督职能。

我国宪法已将检察机关定位为国家的法律监督机关,这种监督应为一全面的监督。法律监督权实施的最终目的是通过诉权将违法行为引入司法程序,使其接受法律的严惩。检察机关的法律监督权应贯穿于人民生活的方方面面。它不仅可以代表国家对破坏刑事法律、危害社会利益的犯罪嫌疑人提起公诉,对诉讼判决及其后的行刑情况加以监督,也应该对破坏民事法律,违背社会公益的当事人提起诉讼,从而更有利于自身职能的发挥。

(三)检察机关提起公益诉讼既能实现社会的公平公正,又有利于节约诉讼成本。

我国民事诉讼法对就爱你处机关的民事监督规定甚是模糊笼统,《民事诉讼法》第14条指出:人民检察院有权对法院的民事审判活动实行法律监督。然而,实践中,检察机关对民事活动的监督仅限于检察院对民事判决享有抗诉权,而这一权力的行使必须以法院的判决生效为前提。这样极大的浪费了司法资源。纵观世界各国检察机关的监督职能,更多的国家赋予检察机关在民事诉讼中的起诉权。检察机关作为社会公益的代表着提起诉讼,既有利于社会的公平公正又有利于节约大量的人力、物力和财力,可谓一举两得。检察机关行使起诉权,还有利于保障起诉标准的统一和避免滥诉情况的出现,可以有效地保护国家利益和社会公共利益。

因此,检察机关提起公益诉讼,在法律上有根本大法和人民检察院组织法等法律法规的支持,在实体上拥有完整的结构体系和专业的人员配备,并且拥有监督司法的独立的国家机关的地位,能够从现实上保证公益诉讼中的主体平等和诉讼结果的公正性。

(作者:中共洛阳市委党校法学部助教,硕士,研究方向:法律史、法理学)

注释:

敖双红.公益诉讼的反思与重构.中南民族大学学报(社会科学版),2007,(3).

吕梦宇 .公益诉讼制度现状与对策分析——国家与公众合作,追求高效公益诉讼.求实,2006,(11).