理解“局部改革的陷阱”

孙景宇

内容提要 应当如何理解“局部改革的陷阱”,当前理论界存在着不同的看法。我们认为应当从国家能力角度来理解其本意。在进一步的研究中,我们认为正是单纯的政府治理改革使前苏联、东欧的局部改革走向了死胡同。而从政府治理改革走向国家治理模式重构,是中国经济改革成功的根本原因所在。在经济转型新阶段,如何协调好政府与社会的关系,从而构建现代国家治理模式是中国能否建立起支撑一国长期经济发展的制度结构的关键。

关键词 “局部改革的陷阱” 国家能力 政府治理 国家治理模式

〔中图分类号〕F019 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)06-0075-05

一

众所周知,俄罗斯等东欧国家的激进式经济转型是从全面改革开始的,而中国的渐进式转型是从局部改革开始的。但由于在历史上前苏联、东欧国家也进行过局部改革,因而对局部改革与全面改革的比较研究所无法回避的一个问题就是,为什么局部改革在中国取得了成功,却在前苏联、东欧国家失败了?“局部改革的陷阱”的提出为解答这一问题提供了一条思路,从而成为转型经济学研究中的一个重要理论范式。但是应当如何理解“局部改革的陷阱”,理论界存在着不同的看法。一条思路主要是基于改革会导致利益集团的形成展开的,如热若尔•罗兰(Gerard Roland)通过对局部改革和全面改革的比较,认为如果改革不是在整体上、不是全部性地同时引进,而实行局部改革,在改革的过程中就会产生利益集团,这些利益集团有可能会阻碍改革。另外,缓慢的改革还会使改革的受损者有时间组织起来反对改革。①

在此基础上张建君把“局部改革的陷阱”界定为在局部和渐进式改革方式中容易形成既得利益集团及其反对进一步改革的现象。

②但是应当看到的是,由于改革必然会带来社会利益结构的重新调整,从而导致既得利益集团的产生,因此从利益集团的角度并不足以解释转型的成败。

* 本文的研究得到了国家社会科学基金重点项目“经济转型深化中的国家治理模式重构研究”(08AJL002)的资助。

① 热若尔•罗兰:《转型与经济学:政治、市场和企业》《比较》2002年第3期。

② 张建君:《“局部改革的陷阱”:层次性分析及理论拓展》,《经济理论与经济管理》2008年第4期。

③ K. Murphy, A. Shleifer, R. Vishny. The Transition to a Market Economy: Pitfalls of Partial Reform . Quarterly Journal of Economics, 1992, 107(3): 889-906.

墨菲、施莱弗和维什尼(Murphy, Shleifer and Vishny)提出了另一条思路来理解“局部改革的陷阱”,即通过研究局部改革所引致的资源配置效率和社会福利水平的变动来展开分析的。③事实上,这是最早对“局部改革的陷阱”进行界定并从理论上加以分析的文献。针对前苏联戈尔巴乔夫时期实行局部改革之后所出现的GNP下滑、市场上产品短缺情况恶化、国民经济陷┤肜И境的情况,墨菲等人的核心观点是:在局部改革条件下,由于国有部门受价格管制,在市场上缺乏议价能力,而私有部门可以自由定价,在这种情况下,投入品将由国有部门流向能够给出更高报价的私有部门,而由于达致均衡后投入品的边际价值对于国有部门来说更高,因此在局部改革的情况下,资源实际上是从高边际效用部门流向了低边际效用的部门,这种扭曲的资源配置降低了总福利水平。墨菲等人认为,出现这种情况的原因在于,在前苏联戈尔巴乔夫时期的局部改革中,计划限价使得交易价格并不能真正反映买者和卖者对资源的评价。私有部门虽然能够提出一个比国有部门更具竞争力的价格来获得资源,但是由于资源的价格被普遍低估,私有部门的进入只是使原本属于国有企业的租金被重新分配。因此,实行全面改革很可能要优于局部改革。那为什么中国没有陷入“局部改革的陷阱”?墨菲等人认为,这是因为与前苏联相比,中国政府有足够的国家能力来实行有效的配给制,以计划配额的形式保证了国有部门仍然可以按计划价格来得到投入品供给,并只允许投入品供应商将超过国家计划配额以外的那部分产出卖给非国有部门,这样就控制住投入品从国有部门向非国有部门的流失,从而避免陷入“局部改革的陷阱”。前苏联虽然在名义上保留了对国有部门的调整配额,但由于国家能力的严重削弱,中央政府丧失了制约国有部门履行计划配额的能力,这使得前苏联没能控制住投入品的供给流失,陷入到“局部改革的陷阱”之中。

二

在墨菲等人看来,“局部改革的陷阱”实际上是指局部改革降低了资源配置效率,从而使得整个社会福利降低。而是否有足够的国家能力来实行有效的配给制是规避“局部改革的陷阱”的关键,在没有足够国家能力的情况下,全面改革可能要优于局部改革。这一研究让我们看到了决定转型成败的另一个重要因素——国家能力。国家能力就是国家行使权力和履行职能的能力。从一般意义上来说,国家的一项基本职能是拥有强制一部分社会成员服从的权力,因此国家的存在有助于实现社会的整合,特别是在面对力量强大的社会组织的实际或潜在的反对,或者是在一个社会、经济不利的条件下。而为了行使这项权力,国家必须具有足够的国家能力来保证其权力的实施。正因为如此,对于经济转型而言,拥有足够的国家能力是实施有效局部改革的前提。

但我们应当看到,一方面,传统社会主义国家都建立了中央集权计划经济体制,因而在历史上,无论是前苏联、东欧国家还是中国都具有较强的国家能力。从某种程度上来说,正是对国家能力的追求导致了中央集权计划经济体制的建立,而中央集权计划经济体制又因为缺乏有效的制约机制而造成了国家能力的过度膨胀。回顾(前)苏联、东欧国家以及中国社会主义政权的建立,无一不是在紧张而严峻的国际国内局势下,经过曲折而艰巨的斗争取得成功的。夺取政权后的社会主义政党虽然获得行使国家权力的地位,但由于缺乏坚实的社会基础,因而能否有足够的国家能力来保障国家权力的实施,成为一个亟待解决的问题。对此,社会主义政党普遍采取了用政党代替社会基础的办法,通过扩展和提高党在社会中的影响来实现对社会的治理。(注:为了使党更具有吸引力,社会主义政党普遍采取措施提高国家在社会经济生活中的作用,如:①实行国有制,将一切生产资料收归国家所有;②通过中央计划配置生产资源,管理经济活动;③把企业作为管理社会经济生活的一个基本单位,以企业办社会的形式干预社会生活其他方面;④建立起一套严格的晋升机制,成为一名党员是取得晋升的先决条件,而一旦获得晋升,将在个人生活以及对社会经济生活的影响方面获得更大的特权。)这样,虽然社会主义政党实现了对社会的整合,但却造成了国家能力的过度膨胀,其表现是社会经济生活官僚化,其危害是以国家代替社会,妨碍了社会对国家不当行为的制约,扭曲了社会利益关系,侵害了公民权利。这在前苏联表现的尤为明显,形成了一个特殊的利益群体——官僚阶层,也即科茨所说的党—国精英。他们垄断政治权力,并以此为凭借享受物质特权。(注:大卫•科茨、弗雷德•威尔:《来自上层的革命——苏联体制的终结》,中国人民大学出版社,2002年。)

而另一方面,在历史上,几乎所有的社会主义国家都进行过对中央集权计划经济体制的改革。按照法国巴黎第七大学教授贝尔纳•夏旺斯所说,在20世纪50-90年代出现了三次大规模的改革浪潮:50年代到60年代的第一次改革浪潮;60年代到70年代的第二次改革浪潮;在经历了70年代的“改革低谷”后,80年代掀起了第三次改革浪潮。(注:贝尔纳•夏旺斯:《东方的经济改革——从50年代到90年代》,社会科学文献出版社,1999年。)在改革内容方面,这三次改革浪潮存在着许多相似之处:比如,以扩大经济中的横向联系,减少纵向联系为主的分权改革构成了这三次改革浪潮的最主要内容;再如,在波兰、匈牙利等国家都出现了一些非国有甚至是非公有的经济成分;又如,在波兰和匈牙利都曾经出现过多重价格并存的格局(如固定价格、最高限价、剪刀差价、自由价等),等等。这说明,局部改革在前苏联、东欧国家早已有之,并不是戈尔巴乔夫时期的前苏联的首创。既然在历史上,前苏联、东欧国家都具有较强的国家能力,又进行了几次局部改革,那么为何这几次改革都没有取得成功,最终导致改革的方向发生根本性变化?可见,在国家能力的背后,还有更深层次的原因导致了“局部改革的陷阱”的产生。

我们认为,正是单纯的政府治理改革使前苏联、东欧的局部改革走向了死胡同。中央集权计划经济体制虽然能够在组织结构上保证中央政府拥有足够能力来保证国家权力的实施,但由此带来的另一个问题是,地方政府乃至国有企业都是中央的下属机构,其作用仅限于从基层收集信息和贯彻上级的计划,缺乏自主权。这无疑会对中央集权计划经济体制的效率造成妨碍,不利于其社会经济产出的持续提高。而这同样会对其国家能力造成削弱。要改变这种状况,前苏联、东欧国家所采取的最主要举措就是以分权改革为主要内容的政府治理改革,试图通过中央政府向地方政府和国有企业分权调动其生产积极性。因此在实施局部改革之后,一方面经济权下放,中央政府将部分中小企业推向市场,同时赋予国有企业更多生产经营权,准许其将多生产出的商品用于市场交换;另一方面,伴随经济权力下放的是行政权力下放,地方政府、国有企业享有更多的自主经济权。这种局部改革的最主要特点是,通过分权形成地方政府间竞争,从而调动其积极性,提高经济效率。但由于始终选择了从国家、政府层面着手,着眼于经济权力的重新分配,力图通过合理规范经济权力在中央政府、地方政府以及企业之间的分配来解决激励问题,达到激励相容的目的。其结果是:

第一,“软预算约束”问题突出,地方不是通过促进地方经济发展而获取更多的财政收入,而是不断向中央索取。并且,当地方政府发现自由化改革能够增加自身利益时,更有利益动机去要求中央政府给予更大的权限,更大程度的自由化,这不仅引发了生产秩序的混乱,而且造成了国家能力的削弱。

第二,中小企业以及投入品生产企业有更大动力投入到市场交易中去,中央政府对资源的控制能力被削弱,国有企业生产所需要的投入品得不到保障,产出明显下降。

第三,分权改革虽然通过向地方放权给予其提高本地区社会经济产出效率的动力,但却引发了各地区之间的恶性竞争,地方政府之间产生严重的地方保护主义,宁可采取“与邻为壑”的发展战略也不愿意进行合作,这种行为带来了严重的重复建设问题,最终引起社会经济生活的混乱。

第四,伴随经济权力重新分配的是地方政府、企业对政治权力的要求,改革触动中央政府的核心利益,中央政府为维护自身权威不得不重新集权,局部改革出现一个反复的过程。其影响是地方政府、企业受到以前改革过程教训的影响,在新一轮改革中的首要目标是设法使改革不可逆转,以获取更多的利益。

这些结果的影响在于:首先,改革目标出现扭曲,地方政府和企业为获得更多的利益不是参与市场交易而是热衷于与中央政府争夺经济权力,改革表现为对原本属于国有企业的经济租金的重新分配,而没有实现社会经济产出的进一步增长。因此市场因素、市场机制并未真正形成。其次,在市场未建立起来的情况下,市场作为调节资源配置的手段无法发挥作用,而中央政府由于能力受到削弱无法有效发挥资源配置的作用,计划和市场两种资源配置手段均出现失效,资源配置扭曲,难以达到社会总产出的增长。最后,在市场机制尚未建立的情况下,政府治理改革无法发育出独立、自治的社会,国家替代社会情况没有得到改变,二者间无法形成适合现代市场经济发展的良性结构。在此情况下,经济分权改革引起了传统社会结构解体,经济生活出现混乱,同时也引起了对政治权力改革的要求,由于缺乏基于社会内部发展起来的契约性规则、自治能力和社会利益格局,无法为政府权力的正确运用提供稳定的保险机制和控制机制,经济分权改革最终损害了中央政府的核心利益,此时,中央政府只能通过重新集权,使改革退回原点。而当过度僵化的计划经济体制出现困境时,又重新发起新一轮的改革,这样,单纯的政府治理改革在传统计划经济体制下逐步演变成“一放就乱,一乱就统,一统就死”的局面,改革陷入低水平循环。前苏联、东欧国家的社会民众正是在一次次地“分权——集权”循环之中丧失了对执政党和政府的信任,从而从根本上造成了对其国家能力的破坏,最终陷入到“局部改革的陷阱”之中。

三

在1978年以前,中国分别于50年代末和70年代初进行了两次分权改革,试图通过经济权力的下放增加地方政府与企业的自主性,扩大经济中的横向联系,充分调动和发挥地方和企业的积极性。但是与前苏联、东欧国家类似,中国的这两次分权改革也都出现了“一放就乱,一乱就统,一统就死”的恶性循环。这再次表明单纯的政府治理改革难以取得成功。那么,为什么中国在1978年发起的新一轮改革能够使中国走向新的发展道路?我们认为,关键在于中国跳出了单纯的政府治理改革,通过对社会因素的培育,成功建立起支持市场经济运行的制度基础,从而在分权的同时没有造成对国家能力的严重削弱。

具体而言,1978年以来有两项举措对中国经济改革的成功起到了重要作用,它们分别是分权的范围从体制内扩大到体制外和实行对外开放。分权的范围从体制内扩大到体制外,改革重点也相应从城市转移到农村领域。由于农村一直处于传统计划经济体制的边缘,因而政府干预的作用范围和力度都有限。这样权力下放有利于形成具有自主行动能力的市场交易主体。另外,中国农村主体活动范围较小,他们之间的长期博弈形成了稳定的关系型合约,与通过第三方来实施的正式合约相比,这种关系型合约具有很好的自我实施特性,而权力下放所带来的政府作用范围的收缩为关系型合约创造了作用空间,这使得社会分工和市场交易变得活跃起来。因此改革的重点从城市转移到农村以来,分权改革造成的市场主体和分工交易的形成促进了市场经济的生成。但是应当看到的是,这种分权改革依然会带来政府间的恶性竞争,导致严重的地方保护主义与重复建设问题。事实上在整个20世纪80年代的中国依然存在着较为明显的“一放就乱,一乱就统,一统就死”的恶性循环。另外,由于地方政府间都采取“与邻为壑”的发展战略,需求的狭小限制了社会分工的进一步扩展,对市场经济的成长造成了妨碍。直到90年代以来对外开放的普遍展开,通过进一步拓展市场范围,用外需来弥补内需的不足,才进一步促进了市场经济的成长。对外开放为分权改革提供了更为广泛的运作空间,为了与世界市场接轨,各地方政府必须充分挖掘自身在自然资源禀赋、地理区位、劳动力成本等方面的比较优势。这在全国层面上促进了各地区生产结构的差异化,在很大程度上缓解和改善了分权改革所造成的地方保护主义和重复建设两大“顽疾”,把地方政府间竞争引入到一个更为健康的发展轨道之中。同时,随着外资进入中国的是国际惯例和行为准则不断被带入中国,国际社会在中国的影响逐步扩大。因而,对外开放与分权改革的良性互动,使中国逐渐走出了“一放就乱,一乱就统,一统就死”的恶性循环,促进了社会经济的发展。

总结改革开放三十年的历史进程,中国之所以创造了举世瞩目的经济绩效,其原因在于:首先,局部改革在保证国有企业的产出不出现明显降低的同时,体制外经济迅速发展,国民经济总量提高,在计划和市场调配手段共同起作用的情况下,资源配置朝着高效的方向前进。其次,在自上而下的政府分权改革、自下而上的以个体户等形式发展起来的民间经济力量以及对外开放引进外部资本等三方面因素的作用下,建立起了能够支持市场经济运行的社会结构,从而促进了市场经济的生成和发展。其结果,改革开放体现出了两个明显的过程,一方面是市场机制逐步替代计划手段;另一方面是国家不断退出经济领域,社会不断弥补国家退出后的权力与制度空间,国家和社会形成良性的互动,逐步形成良好的结构。这使得中国的局部改革首先避免了国有经济产出的大幅下滑,同时在增量层面上使得资源流向效率更高的部分,没有陷入“局部改革的陷阱”之中。

当然,国民经济向一个更有效方向转型的关键是重新将资源从生产效率不高的用途转向更有效率的用途,而非仅仅停留在增量层面。随着非国有部门在全国范围内迅速发展,各地区社会经济产出的增长不再依赖于国有企业,这为进一步改变传统的国有制一统天下的局面创造了条件。第一,非国有经济的发展提供了良好的物质基础,避免了因国有企业改革陷入困境而造成社会产出的大幅下降,出现国民经济困难的局面。第二,通过农村改革、对外开放,市场、社会获得初步发展,吸收了国外成熟、先进的制度,市场经济体制的框架基本形成,为进一步深化改革准备了经验,并提供了良好的制度环境,保证了改革的整个过程中制度的连续性。第三,社会力量日趋壮大,可以更有效地承接政府退出经济领域后的职能。第四,国有企业改革成为必然,对地方政府来说,需要不断投入大量生产资源但却难以实现产出增长的国有企业日益成为本地区社会经济产出进一步增长的障碍,因此为了实现本地区的发展,地方政府希望能够通过改革国有制占主体地位的所有制结构来获得发展。因此从1992年开始,我国通过采取国退民进的战略成功地实现了国有经济布局的重大调整,使市场有了更多的运作空间,进一步提高了资源配置效率。

四

但是应当看到的是,转型不仅仅是体制转变,更重要的是建构一个能够支持国家经济长期发展的制度基础。从这个意义上来说,不但市场化不是转型的全部、政府转型也不是转型的全部,只有着眼于政府、市场和社会三者之间的共生与互补、协调与互动,从一个更宽泛的意义上来探寻政府、市场和社会各自的作用范围以及相互之间的关系形态,有利于重塑政府与社会成员的行为模式,建立起良好的市场经济秩序,从而建立一个运行规范、具有较强竞争能力和可持续的“好的市场经济”。从这个角度来看,时至今日中国的经济改革最积极的变化体现在市场发育方面,因此在转型的新阶段,由于已经建立起了市场经济的基本框架,改革的重点应随之转移到难以通过市场机制实现治理的社会公共领域。

在社会公共领域的改革中,如何协调政府与社会之间的关系,建立起支撑市场经济运行的制度基础是经济转型新阶段所面临的最大挑战。从前面的分析中已经看到,中国市场发育是建立在关系型合约的基础上,由于关系型合约具有自我实施的特性,因而在市场规模较小、参与人数很少的情况下,关系型合约的交易成本要比正式合约低得多。但是当社会分工和市场交易规模扩大到一定程度时,关系型合约的交易成本就会不断提高,此时通过第三方来保障实施的正式合约就会显示出优越性。因此在经济转型的新阶段,从关系型合约转变为正式和约就成为深化市场经济体制改革,规范市场经济秩序的主要任务。与关系型合约主要是通过社会自发演进形成相区别的是,正式合约主要是通过政府推行法制建立起来的,因此在从关系型合约转向正式合约的过程中,最为关键的问题就是如何处理好社会自发演进与政府设计之间的关系。

中国改革开放三十年的一个基本经验是,没有像俄罗斯和东欧国家那样因推行国有企业大规模私有化、全面放弃国家对经济活动的控制和干预而造成对国家能力的过度削弱,不但使国家权力得不到完全贯彻,而且造成了政府被利益集团所俘获。但应当看到,国家能力的正确运用有赖于高效运行的官僚体制,过去在这方面行之有效的措施——通过分权改革形成地方政府间的竞争的负面影响正日益凸现出来。虽然对外开放为分权改革打开了运作空间,使中国在一定程度上缓解了由分权改革所造成的地方保护主义和重复建设问题,但是在这一过程中地方政府之间依然缺乏深入合作,对外开放政策并没有从根本上解决分权改革所带来的地区分割现象,这突出表现在:第一,各地区发展水平之间的差距受自身区位状况限制而呈现出日益扩大的趋势。第二,能够融入世界市场的各地区大多是以相似的方式——尤其是通过发挥丰富的劳动力资源优势融入世界市场,使得各地区之间的发展模式严重趋同,从全球产业分工格局来看,中国各地区之间依然是大量的低水平重复建设。第三,更为重要的是,在这一过程中各地区之间的关系往往是竞争而非合作,在一定程度上限制了通过对外开放来实现技术升级、推进工业化的进程,使中国经济出现了增长很快但发展相对滞后的局面。

面对这些矛盾和问题,我们认为在经济转型进入到深化与完善阶段之后最重要举措是,深化行政管理体制改革,加强政府自身建设,全面统筹地区之间的关系,优化地方政府激励模式,变地区间的竞争为合作,加强地区间的横向经济联系,使各地区能够在进一步扩大对外开放的同时实现对内开放,从地区竞争走向地区合作、从地区分割走向区域整合进而实现社会整合。而关系到这一举措成败的关键是能否通过建立起现代国家治理模是来实现国家能力的重构,保障国家权力的正确使用。为此要深化社会管理体制改革,培育出有利于社会经济发展,能够发挥社会利益整合功能的非政府组织,规范社会对政府的制约。

作者单位:南开大学周恩来政府管理学院

责任编辑:心 远