我国社会保障基金运营中的委托代理问题及其对策分析

尚 芸 王达光

摘要社会保障基金是国家社会保障制度的物质基础,在保证社会公平、推动经济发展等方面有着不可替代的作用。社会保障基金管理制度的改革是社会保障制度改革的重要组成部分。本文从信息经济学中委托—代理理论出发,分析了社保基金管理运营中委托—代理关系的复杂性以及我国社保基金管理运营中存在的问题,并提出问题解决的对策建议。

关键词社会保障制度 社保基金 委托—代理理论

中图分类号:C913文献标识码:A

1 引言

基金一般是指由产品分配形成的、具有特定用途的资金。社会保障基金属于广义基金范畴的一种,是国家和社会从已有的社会财富中提存、积累并用以援助或补偿社会保障对象的资金,是社会保障制度得以确立并能够解决特定社会问题的物质基础。随着我国社会保障覆盖面的不断扩大,社保基金规模也日益庞大,根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,全国社会保障基金理事会负责管理全国社保基金,并负责制定全国社保基金的投资策略、选择并委托基金投资管理人、托管人对基金资产进行投资运作和托管等职能。资产经营与资产保管相分离是基金管理的一大特点,在通常情况下社会保障基金的管理者不是资本金融市场上的投资理财专家,所以客观上需要把社会保障基金委托一个专业的投资经理来进行有效的运营。这种资金所有权和经营权的分离,就决定了其中不可避免地会在基金委托人和基金托管人之间出现委托——代理问题,产生信息的不完全和信息的不对称等委托——代理风险。如何才能使社会保障基金实现有效、有序的运营,如何最大可能地减少委托代理关系中的各种风险损失的发生,成了社会保障基金管理中的重要问题。

2 我国社会保障基金投资管理委托代理关系的形成

基金通常由投资者、管理人、托管人三者作为基金的当事人。投资者享有投资受益;基金管理人负责基金的管理操作;基金托管人作为基金资产的名义持有人,负责基金资产的保管和处置,对基金管理人的运作实行监督。在基金的投资、管理和运营中存在多重委托代理关系:投资者将资金交由管理人(基金公司)运营,管理人将基金交由托管人托管,基金公司聘请基金经理对基金进行具体运作。社会保障基金属于广义基金概念中一种,因此其管理模式也存在着多层委托代理关系,有着较长的委托代理链。

(1)一级委托代理关系。社会保障基金由政府、雇主和雇员三方为主分担,用于保障受保障者基本生活需要,因此实际权属主体为最终受益的被保障人;而社会保障基金在性质上属于社会公共基金,所以名义权属主体为国家。全国社会保障基金理事会从表面上来看管理的是一笔社会保障基金,但此基金真正的实际受益者则是广大被保障者的长期稳定的社会保障权利。由此可以看出,缴纳社会保障基金的被保障者与管理社保基金的全国社会保障基金理事会之间便形成了第一级的委托代理关系。

(2)二级委托代理关系。全国社会保障基金理事会由于不是专门的理财专家,所以不能直接对社保基金进行投资和营运,而是委托给一个基金管理公司来具体进行基金的管理和运作。值得注意的是,办法中原则规定了全国社保基金的投资比例,银行存款和国债投资的比例不得低于50%,其中银行存款的比例不得低于10%;企业债、金融债投资的比例不得高于10%;证券投资基金、股票投资的比例不得高于10%。由此可以看出,全国社会保障基金理事会不会将全部基金委托给经理人,全国社会保障基金理事会保留了对基金管理的部分管理权和监督权。全国社会保障基金理事会把基金的部分经营权委托给具有社会保障基金投资管理资格的基金公司,从而形成了全国社会保障基金的二级委托代理关系,这也是本文探讨的重点。

(3)三级委托代理关系。基金公司的经理人即社会保障基金投资管理人运用基金的现金资产选择投资工具——金融投资和实业投资,金融投资工具包括股票、债券、以资产为基础的证券、衍生证券等;实业投资包括房地产、基础设施等不动产。但是社会保障基金投资管理人不能直接投资创办实业公司。在这里,基金经理人投资的社会保障基金参与实业公司在资本市场上的融资等金融活动,与实业公司形成了第三级委托代理关系。

3 我国社会保障基金投资管理中委托代理问题的产生

从社会保障资金的所有权到经营权过程中出现了冗长的代理链,就决定了其中不可避免地会在基金委托人和基金托管人之间出现委托——代理问题(特别是上文提到的第二个委托关系中),从而产生信息的不完全和信息的不对称等委托——代理风险,同时代理人道德风险的发生也不可避免。

(1)由于信息不对称导致的代理风险。委托代理中的任何一方拥有的信息资源越是丰富,在这种委托代理契约签订和执行过程中拥有的潜在的信息优势就越是明显,所以信息的劣势方就会失去部分的即得利益。我国的社会保障基金由于存在着不同的契约安排,在其管理过程中产生了三个层次上的委托—代理关系:社会保障基金投资人(被保障人)委托全国社会保障基金理事会作为基金发起人(委托人),委托人将基金资产交由基金管理人(基金公司)、基金托管人(银行)进行资产管理,具体由基金管理人(基金公司) 经理人员进行经营。在社会保障基金冗长的委托代理链里,作为社会保障的投资人处于最初始的代理链中,由于缺乏信息的反馈,处于信息劣势;而作为社会保障基金管理者的基金公司和基金经理却是资本金融市场上的理财专家,无论是对复杂的金融市场的运营状况和对金融市场中各种金融工具的情况等信息都远远胜过一般的投资者。在这种情况下,基金经理可能把社保基金投资于规定的投资种类和范围之外,从而对基金的安全形成巨大的威胁。所以在这种信息极不对称的情况下,潜在的委托代理风险是不可避免。

(2)由于利益冲突导致的道德风险。道德风险指代理人可能故意采取有利于自己而损害委托人利益的行为。道德风险存在的内因是委托人与代理人利益主体的不一致,委托人的目标是利润最大化和资本增值,而代理人追求的目标往往是企业家效用的最大化,这两个目标函数通常并不相同, 因而存在着利益上的冲突。作为社会保障基金代理链中的社会保障管理机构(全国社会保障基金理事会下设各地机构)和具有社保基金管理资格的基金公司和基金经理都有追求自身利益最大化的动机,所以代理人便可能利用委托人委托的资源决策权谋取自己的利益。比如,基金管理人可能会根据自己的利益直接贪污基金资产或将资产挪做他用(2006年,云南省红河州原民政局局长罗理诚因涉嫌挪用6000余万元农村养老保险基金和受贿罪被判处了无期徒刑);或者基金经理为了追求高风险高收益的投资工具(如期货期权市场)而盲目冒险投机经营等,这样的投资活动有悖于社会保障基金保值增值的投资原则。

(3)基金投保人、委托人对基金代理人的监管缺位。社会保障基金数量巨大,在操作过程中潜伏着巨大的风险,如不能及时发现问题,可能造成巨大的损失,影响社会稳定和经济发展,产生政治风险,因此对基金必须进行严格的监督管理。首先,作为持有社保基金的投保人受益人是广大没有相关专业知识或相关专业知识相对欠缺的社会民众,再加上我国没有完善的信息披露机制对基金运行情况进行及时的公布,所以投保者对基金管理和运作缺乏了解,就造成了社会保障基金社会监督的缺失。而新加坡的中央公积金计划的成功运营与严格的社会监督是分不开的;其次,在社会保障基金筹集之后,各级社会保险管理委员会应对其运营进行跟踪监督,对其运营的业绩和收益及时进行掌握,但是由于管理委员会对社保基金投资运作缺乏专业的机构和人员,所以很难适应基金的监督管理工作。而新加坡中央公积金局聘请5位投资专家负责投资监督这方面的工作,每月向公积金局递交投资报告,每3个月召开一次投资会议,报告本季度工作实绩,这也为我国的监督工作提供了借鉴。

(4)社会保障基金市场的不完全竞争导致的效率损失。经济效率的高低取决于交易中的竞争水平,越是接近充分竞争的交易市场,经济效率越高。智利养老基金由20多家退休基金管理公司管理,由于存在激烈的市场竞争,2000年投资的平均收益率达14.4%。假定交易市场是完全竞争的市场,具有足够数量的拥有一定资产规模和运营能力的基金投资公司,基金理事会可以在各个基金投资公司之间自由选择,则委托代理交易可以达到帕累托最优。而现阶段由于我国市场机制的不完善,社会保障基金不具有竞争的市场。如委托投资管理人管理和运作的全国社会保障基金资产由社保基金会选择的托管人托管,仅有南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实6家基金公司在2002年底获得社保基金管理资格,2004年增至10家专业投资机构。社保基金市场和代理人竞争缺失直接导致了基金运营的效率损失。

4 我国社会保障基金投资管理中的委托代理问题的解决措施

(1)严格托管人的选择,为基金的投资管理提供安全的保证。由于存在前述问题和风险,全国社会保障基金在投资时必须把安全性原则放在首位。在冗长的社会保障基金代理链中,作为基金管理者的代理人是金融市场上的理财专家,无论是对当今复杂的金融市场状况还是对基金投资本身,其掌握的信息都远胜于一般投资人,在这种信息极不对称的情况下,潜在的委托代理风险显然不可避免。因此,对基金托管人进行具体分析、慎重选择,对于防范委托代理问题至关重要。首先应建立完善的基金管理公司信用评级制度,对基金管理公司近年的投资收益进行评估和分析,信用级别按其收益率进行评比,选择收益率高,无违规操作的基金公司作为社保基金管理公司。建立此项制度后基金管理者的利益和行为就不仅仅与当前所获利益挂钩,而且还会与未来利益挂钩。其次我国也可以借鉴智利模式,让更多有实力的基金公司参与市场竞争并规定基金公司最低运营利率,这样一方面可以避免现阶段社会保障基金没有竞争市场带来的效率损失,另一方面基金公司之间存在竞争,可以激励其更加努力地对基金进行运营,以保证基金的增值。

(2)制定科学有效的激励约束机制,防范委托代理中的道德风险。委托代理理论认为可以通过激励约束机制的设计来解决委托代理风险问题,其核心在于建立一个合理的激励机制。智利退休基金管理公司的管理费用(成本+盈利)取决于各个不同公司间的竞争,基金管理公司资金的2%作为支付给管理公司的费用,这种竞争加激励的做法,为智利的养老金投资带来了很高的投资收益(2000年投资的平均收益率达14.4%)。我国现行的社保基金公司不顾亏损照拿高额管理费(社保基金2008年净亏损近393亿元,盈利较2007年减少约1500亿元,其管理人报酬却由2007年的6.2亿元升至8.6亿元,交易费用也猛增了5.57亿)这种现象是极其不合理的。所以我国应该引入竞争机制,制定相应的奖惩办法,让基金公司感觉到来自市场的压力。如我们可以将托管人的报酬分为两部分:管理年费和业绩报酬。管理年费是投资管理人为经营管理基金每年从基金收益中按一定比例提取的费用;业绩报酬按投资收益进行提取。这种方式对托管人体现着边际报酬递增,容易激发托管人努力提高投资收益,并加强管理。

(3)加强对社会保障基金的专业化管理。社会保障基金的管理制度应将社保基金的行政管理与运营管理职能相分离。西方公共基金监管制度之所以有效,就在于有一个独立于政府、而向基金利益相关人负责的机构。如美国的养老保险监管工作主要由财政部部长、社会保障署署长和劳工部部长等5人组成的社会保障信托基金委员会负责,对养老保险基金的资金投向、投资方式、投资收益的处理和投资原则的执行情况等进行监督和稽核,以保证基金安全、高效运行。新加坡中央公积金局依法独立操作,其他部门不加干预从而也保证了其运营的专业化。根据我国实际情况,政府的职能定位应只限定于通过法律和法令规定社会保障基金投资的领域、种类和限制,以减少投资风险这些领域;社会保障基金在具体的运营过程中可以借鉴保监会、证监会的做法,建立类似的垂直领导的社会保障监管机构,对社保基金的资金投向、投资方式、投资收益的处理和投资原则的执行情况等进行监督,以保证基金安全高效的运行。

注释

郑功成.社会保障制[M].高等教育出版社,2007.

乔杨,王晓军. 公共养老基金的委托代理问题[J]. 首都经济贸易大学学报,2007(1).

任勇,李晓光.委托代理理论:模型、对策及评析[J]. 经济问题,2007(7).

乔庆梅,宋斌文.社会保障基金营运效率损失的规避[J].现代经济探讨,2005(12).

参考文献

[1] 吴新博.信息不对称条件下委托——代理关系的主要问题[J].北京师范大学学报,2005(5).

[2] 文昕.委托——代理理论及其现实应用[J].科技情报开发与经济,2005(2).

[3] 张维迎. 博弈论与信息经济学[M].上海:上海三联书店,1996.

[4] 林义. 社会保障基金监管[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005.