基层人大工作与政治文明建设大家谈（五十八）

邵维杰:30年履职助民生 崇信县人大常委会副主任邵维杰撰文说,1981年1月7日至12日,崇信县第八届人民代表大会第一次会议召开,选举产生了县人大常委会主任、副主任、委员等组成人员。从此,开启了崇信县人大常委会依法履职的历程。近30年来,伴随着改革开放的历史进程,崇信县人大常委会认真履行宪法和法律赋予的职责,推进民主法治建设,促进经济社会健康快速发展,特别是在保障和改善民生方面发挥了重要作用。一是从全县经济、政治、文化、生态、民生等各个方面,适时作出决定决议,对保障和促进全县改革开放、经濟发展和社会稳定发挥了积极的作用。针对崇信农业生产基础条件差、农民收入低的情况,县人大常委会以促进农业农村经济发展、增加农民收入为重点,先后作出了《关于种草种树、发展畜牧的决议》《强化农业基础发展粮食生产的决议》《关于实施四大战略、发展四产业的决议》等24项,切实加强了粮食生产、产业结构调整、新农村建设、食品安全、灾后重建、环境保护等方面的工作,促进了农村经济社会又好又快发展。二是高扬监督利剑,拓宽监督领域,深化监督内容,改进监督方式,强化监督实效,推动了“一府两院”工作,保障和改善了民生。把《农业法》《环境保护法》《土地管理法》等作为法律监督的重点,把项目建设、民心工程、惠民实事的落实作为工作监督的重点,有效地促进了法律法规的贯彻落实和经济社会各项事业的协调发展。连续五年开展了《水污染防治法》《环境保护法》和以“三废”治理及污染物减排为重点的执法检查,推动了有关企业重点水污染处理项目建设,促使关闭了两户水处理不达标的造纸企业,跟踪监督检查11个煤矿企业完善了净化水设备,保护了芮河、黑河和地下水的清澈,改善了全县人民的生存环境。围绕民生问题加强监督,把落脚点放在解决人民群众关心的热点难点问题上。据史料记载,崇信县人大常委会从成立之初的1981年就把监督重点放在关注民生上,先后对五保户生活照顾、烈军属优抚、维护妇女儿童合法权益,减轻农民负担、联乡扶贫、下岗再就业、城乡居民生活保障、惠民政策落实等工作加强检查,多年坚持不懈地围绕影响经济计划、社会发展、三农工作、新农村建设、“两院”工作进行视察,通过听取和审议“一府两院”专题工作报告,提出相应的审议意见,督促落实,帮助解决群众关注的热点问题和实际困难,维护了人民群众的基本权益。三是崇信县人大常委会设立以来,人大代表累计向县人民代表大会提出意见建议1500多件,绝大多数是反映民生方面问题的,常委会进行督办、跟踪督查,办结率达到80%以上,使群众的生活生产条件得到较大改善。

张 敏、吴敏力:参与式公共预算的五年变迁 中共浙江省温岭市委报道组张敏、吴敏力撰文说,参与式公共财政预算最早发端于浙江省温岭市的乡镇,到现在已经实施了五年,这种将人大决策、民主恳谈、政府预算三者结合的做法,得到了当地百姓的认可。“明确了人大在公共预算中的决定权,对中国公共预算的改革发展来说至关重要,代表了公共预算改革的方向。”著名学者、世界与中国研究所所长李凡如此评价。一是人大权力与草根民主的初次“邂逅”。2005年7月27日,温岭市新河镇迟到的人代会,引来了来自北京、上海、广州等地政治学、财政学、法学诸多专家学者的全程跟踪和高度关注。两天的会议时间是这样安排的:第一天上午走完人代会的全部流程,剩下的一天半时间,人大代表们与公众一起,对新河镇该年度财政预算进行恳谈,提出修改意见,其后,人大代表对预算进行审议,并表决通过。恳谈会上, “1600万元的行政管理费是不是太多了,其中车辆购置费要花掉70万元,能不能缩减?”新河镇路边村的人大代表陈元方建议对行政经费“减肥”。“自来水改造工程是政府报告中的8件实事之一,只投入300万元太少,我认为应增加至900万元。”下张村的群众代表张伯清建议对部分费用“增肥”。这些意见,镇领导一一认真地记录下来。下午5点钟,恳谈会结束,新河镇党委、人大、政府马不停蹄召开联席会议,根据代表们提出的意见修改财政预算编制。修改的过程也不是一帆风顺,镇领导班子和人大财政审查小组之间会为了某一项预算调整争得面红耳赤。28日上午,《财政预算调整说明》交到每个代表的手中,再次组织讨论。最终这份调整方案得到了大多数人大代表的同意,财政预算顺利得以通过。这场在全国范围内史无前例的参与式公共财政预算让与会的专家学者们激动万分:“中国有了真正意义上的公共预算!”二是实践操作中民主意识的升华。此后,参与式公共预算成了新河镇每年不变的传统。到2008年,该镇的参与式预算已形成一套程序完备、参与广泛的示范模式。流程的每个环节,都能够摸到民主的脉搏。民主恳谈被固定放到了人代会前,与财政预算审议分离开来。因为根据法律规定,只有人大代表才拥有对财政预算的审议权。在人代会召开期间,人大主席团组织代表进行预算报告集中审议,镇政府负责人回答代表提出的询问,根据代表提出的意见修改预算方案,交由代表再次审议。在这个阶段,民众也可参与旁听,但是意见须通过人大代表提出。这一年新河镇公共财政预算方案的审议过程依旧十分激烈,在人大代表与镇领导为了一个项目争执得面红耳赤的时候,一名群众按捺不住站起来发言,讲到一半,突然一拍脑袋,询问主持人:“我不是人大代表,是不是不能发言?”这个小插曲让陈奕敏高兴了好一阵子:“旁听群众也开始意识到遵守制度与秩序,可见‘民主一词已在温岭这片土壤上茁壮成长。”人大代表们的决策意识也越来越强烈。2005年,有的代表在面对不满意的预算项目时,选择沉默;2006年,预算几经修改,仍没有赢得代表的一致掌声,有代表主动提出增加讨论次数;到2008年,由5名以上代表联名提出,对预案中的几项内容进行辩论,3个预算项目被否决,涉及金额共500万元。最后是会后监督,人代会闭会期间,设立镇人大财经小组作为常设监督机构,对政府预算执行情况实行监督——温岭在无意间又做出了一项创新,这是全国首个乡镇一级的人大财经小组。三是新河试验的经验流转。到2008年,除了新河和泽国,箬横、滨海、大溪、松门四个镇也相继开展了参与式预算。这六个镇都是温岭经济实力相对发达的乡镇,比例占到温岭全市乡镇财政资金的80%以上。每个镇的参与式预算都有自己的特色。为了便于代表审议,泽国镇在2008年编制了长达48页的预算支出测算表,将24852.3万元财政预算分解为极详细的开支清单,完全透明地呈现给代表。箬横镇的“三审预算”提供了另一种会前恳谈的方式:在人代会召开之前,邀请人大代表和群众代表搞了两次恳谈,第一次以地域为单位进行恳谈,第二次按功能分经济、社会、城镇建设三个小组进行恳谈。两次恳谈相隔一段时间,让代表和群众有充分的时间熟悉和讨论预算。最后在镇人代会上进行第三次恳谈,并在二次全体会议上集中审议预案。一些部门也开始试水参与式预算,2008年1月,温岭市人大常委会举行交通部门预算民主恳谈,首次将民主恳谈运用于市级部门预算编制工作。2009年1月,历时一载半,八易其稿,温岭市人大出台了《关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见》。 7月20日,台州市委书记陈铁雄在中共台州市委三届十二次全会上的《工作报告》中明确提出:“总结推广温岭新河参与式公共财政预算做法,扩大财务公开,提高财政预算的公开性和透明度。”

温新舫:人大代表推荐选举工作应注意的几个问题 天水市人大常委会代表工委温新舫撰文说,地方人大在换届选举时应当在推荐选举人大代表工作中重视解决好以下四个问题:一是不能把代表等同于劳动模范和先进工作者。评选劳动模范和先进工作者的目的在于表彰先进,激励后进;选举人大代表是为了组成各级国家权力机关,代表人民行使国家权力。前者是一种荣誉称号,后者是一种职务,赋予一定的权利、职责和义务,必须具有相应的素质与能力。劳动模范、先进工作者如果具备人大代表条件的可以推荐为代表候选人,不具备人大代表条件的不宜推荐为代表候选人。二是不能把合理的代表构成仅仅理解为在各界别中产生一定数量的代表。人大换届时考虑代表的广泛性无疑是必须的,但是同时应当明确,选举人大代表的目的是为了能够代表人民行使管理国家的权力。强调代表的广泛性,是为了更充分地落实人民当家作主、管理国家事务的权利。如果把合理的代表结构仅仅理解为各界别产生一定数量的代表则是不全面的,因为代表结构的合理性,关键不在于形式而在于其实质。代表结构合理性的实质应该是:代表中的每一个成员都具备代表应有的素质,从而能够代表自己的界别,参与行使管理国家的权力。如果代表缺乏参政议政的必要素质,不能发挥自己应有的作用,实际上也就失去了他的代表性。因此,在推荐选举代表时,应把代表的素质条件放在第一位,从各界别的优秀人士中推荐选举代表,不能为了构筑比例、完成数量而忽视代表质量,降低代表的素质要求。三是注意推荐非公有制经济组织中的优秀分子。随着市场经济体制的不断完善和各项事业的发展,我国社会阶层发生了明显变化,出现了大量非公有制经济组织。在地方人大换届选举中,应关注这一情况,对民营企业、个体企业、私营企业、民办媒体、民办学校、中介组织、自由职业等社会阶层应作为一个独立界别列入代表结构中,分配一定数量的代表名额,以增强代表队伍的广泛性,优化代表的总体结构。四是不能把人大代表的作用与领导干部的作用相提并论。诚然,领导干部代表行使职权的能力较强,在代表中有一定数量的领导干部特别是优秀的领导干部,对于提高代表的总体素质、强化政权机关的职能作用是必须的,但是,人大代表的作用不等同于领导干部的作用。如果人大代表中的领导干部比例过大,不仅不利于广泛地反映人民群众的愿望和要求,而且容易形成代表批评代表、代表质询代表的情况,影响人大监督作用的发挥。

张恩玉:加强联系与交流提升乡镇人大工作水平 皋兰县人大常委会主任张恩玉撰文说,县域内的乡镇人大虽然身在同一辖区,所处的地域不同,但行使的职权都是一致的。彼此之间要密切联系,建立一种友好合作的关系,整体提升全县乡镇人大工作水平。一是密切乡镇人大之间的工作联系。要进一步加大彼此之间的联系沟通力度,及时互通信息、交流经验,探索研究乡镇人大工作的新思路、新方法、新举措,共同推动乡镇人大工作迈上一个新的台阶。同时,县人大常委会要通过召开乡镇人大工作座谈会、研讨会、组织外出学习考察等途径,拓宽交流渠道,搭建联系感情的交流平台,为乡镇人大主席提供学习交流场所和环境。二是乡镇人大之间要相互借鉴代表的履职情况、代表小组开展活动的情况,形成代表异地互动、异地取经的工作格局,为更好地履行职责提供服务。有条件的乡镇人大,可以组织代表外出学习考察,进一步拓宽代表的履职视野。三是加强对乡镇人大工作的指导。县级人大常委会主任副主任要按照各自联系的乡镇,经常调查了解乡镇人大工作情况,具体指导乡镇人大开展工作,帮助解决工作中遇到的困难和问题。要通过邀请乡镇人大主席列席常委会会议、参加集中调查视察活动等途径,沟通信息、交流情况、探讨问题、研究工作。

马中海:县级人大常委会人事任免工作存在的问题 民勤县人大常委会办公室副主任、代工委主任马中海撰文说,近年来,县人大常委会在依法行使任免权的工作中,探索和总结了许多好经验好做法,对促进干部队伍管理工作的科学化、民主化、法制化,提高干部队伍素质,发挥了重要作用。但仍存在一些问题,主要表现是:一是任命流于形式。凡依法需要常委会任命的国家机关工作人员,未经常委会审议通过,一律不得到职或离职,也不得对外公布。而事实上,有些政府组成人员、法院和检察院的工作人员,在接到党委任命之后提请人大任命之前,便走马上任,使人大常委会的任命流于形式。二是法律规定在人民代表大会闭会期间,各级人大常委会可以根据政府主要负责人的提请对政府个别副职进行任免。但在实际工作中,一届人大常委会要任命3名以上政府副职。如:有时在人代会前,常委会任命某副职代理正职,有时还要任命1~2个副职。人代会后,还要任命科技副职和挂职副职等。这就违反了“个别任命”的规定。三是有时常委会召开的前3～5天,提请机关突然向常委会提出任命人员的请求,违反了人事任免工作程序的规定。

赵金善:依法、因时、因地确定重大事项 民勤县人大常委会法工委主任赵金善撰文说,县级人大常委会通过行使重大事项决定权,可以妥善处理本行政区域经济和社会发展中的问题,服务并保障经济建设和社会各项事业全面、协调和可持续发展。因此,要找准法律规定与地方实践的结合点,依法、因时、因地确定重大事项。一是法定的重大事项。依据《宪法》《地方组织法》《代表法》《选举法》《检察院组织法》《城市规划法》等法律的列举性规定,应当由县级人大常委会讨论、决定的重大事项主要有:(1)县级人民政府对国民经济和社会发展计划、财政预算的部分变更;(2)撤销县级人民政府不适当的决定、命令和规范性文件;(3)撤销乡镇人民代表大会不适当的决议、决定;(4)城市总体规划及其重大变更;(5)授予地方荣誉称号;(6)在县级人民代表大会闭会期间,决定是否许可逮捕或者审判涉嫌刑事犯罪的县级人大代表,是否许可对县级人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的强制措施;(7)县级人民检察院检察长不同意检察委员会多数人的决定而提请决定的重大案件和其他重大问题;(8)乡、镇人民代表大会换届选举工作中的有关重大问题;(9)县级人民代表大会授权审议、决定的事项;(10)法律、法规规定的其他重大事项。二是酌定的重大事项。作为一级国家地方权力机关,县级人大常委会要按照“根本性、长远性、全局性”的要求,围绕党委一个时期的中心工作,围绕人民群众最关心、最直接、最现实的问题,作出重大问题的决议(决定)。主要有: (1)贯彻实施宪法、法律、法规以及执行上级人大及其常委会决议、决定的情况;(2)国民经济和社会发展计划、财政预算执行情况;(3)预算外资金的收繳、使用和管理情况;(4)财政预算执行和其他财政收支的审计情况;(5)人口、资源和环境保护,以及科技、教育、文化、旅游等社会事业发展规划及重大措施;(6)重大建设项目的实施情况;(7)人民群众普遍关心的重大改革措施和涉及人民群众切身利益的重大措施调整;(8)重大自然灾害和重大事故的处理情况;(9)县级人大常委会有关机构受理申诉、控告和检举情况;(10)办理人民代表大会议案和人民代表大会代表提出的建议、批评和意见的情况;(11)县级人民政府、法院、检察院需要提请县级人大常委会讨论、决定的重大事项;(12)县级人大常委会认为需要决定的其他重大事项。

师正伟:限时向社会公开监督内容确保人大监督透明 据《检察日报》2009年9月7日报道,浙江省杭州市十一届人大常委会第十七次会议审议通过的《杭州市人大常委会行使监督职权情况向社会公开的试行办法》,明确规定人大常委会“代民”行使监督职权情况将以5种形式“限时”向社会公开。其中公开的五种途径为:在《杭州人大公报》上刊登,在杭州人大常委会门户网站上发布,在《杭州日报》上刊登,召开新闻发布会,主任会议认为应采取的其他形式。同时规定,凡由主任会议通过的、需要向社会公开的内容,一律在主任会议通过后5日内公布;凡常委会会议或专项工作评议会听取的相关报告,一律在召开会议的同时公布;审议意见和决议在常委会会议表决通过后5日内公布;凡由常委会会议表决通过的、需要向社会公开的内容,一律在常委会会议表决通过后5日内公布。中共甘肃省正宁县委报道组师正伟撰文认为,监督权是宪法法律赋予人大常委会职权之一,也是推动“一府两院”加强和改进工作的重要手段,在促进地方经济社会发展、和谐社会建设中发挥着重要的作用。人大监督不能封闭运行,要打开大门,直面群众。杭州市人大常委会向社会“限时”公开监督内容彰显了人大监督的科学性、权威性和实效性,确保了人大监督公开透明。首先,从公开的途径看,发挥了媒体、网络传播速度快、参与范围广和广大群众提意见无后顾之忧的优势,及时将监督议题、监督调研方案向社会公布,并公开联系电话和电子邮箱,便于广泛的、全面的、原汁原味的收集群众的意见和建议,为审议好监督议题打下坚实的基础,确保监督议题的合理性、有效性。其次,从公开时限上看,该《办法》对需向社会公开的监督内容从时效上作了强制性规定。这些举措保证了监督工作全程公开透明,自觉置于人民群众监督之下。“限时”公开监督内容,既能有效避免监督工作虎头蛇尾、重开篇轻结果现象的发生,也能不断增强“一府两院”履职责任和接受监督意识,更好地依法行政和改进工作,确保监督工作落到实处。同时,也有助于人大总结监督经验,发现不足,及时改进,不断提高监督工作的质量。

朱正轩:履行人大职责力促“两型社会”建设 湖北省十堰市人大城建环资委主任委员朱正轩撰文说,建设资源节约型、环境友好型“两型社会”,是科学发展观深刻内涵的重要组成部分。地方人大作为地方国家权力机关,在保障和推动“两型社会”建设中应当发挥重要作用。近年来,十堰市人大常委会围绕“两型社会”建设,在依法履职方面做了一些探索。一是“两型社会”建设应重点突出“两型”产业发展、宜居城市建设、生态环境保护等重点。十堰市是一座山城,“城在山中,楼在林中,林在城中”的独特山地风景型园林城市风貌凸显了十堰市山城特色。但随着经济社会的快速发展,山地的开发、利用和保护矛盾日益突出,违规开山、无序开山、少批多开、裸露山体治理不力等现象时有发生。为科学合理、适度利用城区山地,有利于构建生态宜居的园林城市,十堰市人大常委会在调查的基础上,听取和审议了市政府关于十堰城区山地保护和利用的议案并作出决议,以促进人与自然和谐发展。二是在开专项工作监督时,选择与“两型社会”有关议题。十堰市位于南水北调中线工程核心水源区,水污染防治不仅关系到自身的生存和发展,同时事关一江清水送北京的大局,常委会开展了水污染防治专项工作监督。三是通过开展执法检查,为“两型社会”建设营造良好的法治环境。先后对水污染防治法、城市市容和环境卫生管理条例等与“两型社会”建设相关的法律法规开展执法检查,促进政府及相关部门进一步加大执法力度。四是组织环保世纪行新闻采访活动,为“两型社会”提供舆论支持,先后开展了“推进节约型社会建设”、“让全市人民喝上干净水”、“高度关注水环境,大力推进节能减排”等主题环保世纪行活动,一批与“两型社会”建设有关稿件的刊发,推动了“两型社会”建设向纵深发展。