地方性法规解释若干问题研究

景亚南

一项地方性法规出台以后,在实际执行中可能会遇到各种各样的问题。法规本身具有的抽象性、概括性与案件的具体性、个体性产生的冲突,法规的稳定性、滞后性与社会的不断发展之间出现的矛盾等,都可能需要运用法规解释来协调。但是,我国地方性法规解释工作现状不容乐观,缺乏规范和统一,基本处于无序进行的状态。尽管理论界和实务界对于地方性法规解释的理论与实践方面做了一定的研究和探讨,但是,这些研究和探讨尚不够深入,存在很多尚待商榷甚至是空白的地方。本文拟对地方性法规解释若干问题进行进一步的探讨和研究,并对如何加强地方性法规的法律解释制度提出初步的建议。

一、地方性法规解释概述

根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》)的规定,“凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。”地方性法规解释是指地方人大常委会对其制定的地方性法规进行解释的活动,严格来讲,地方性法规解释属于立法解释的范畴[1]。地方性法规解释的权力属于制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会,解释的主体是制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会,解释的对象是地方性法规,解释的功能是对需要进一步明确界限的法规条文本身进行解释或者对需要作补充规定的法规条文本身作出规定。此外,根据地方立法条例,有权对地方性法规进行法律解释的还包括有立法权的较大的市的人大常委会,有权制定自治条例、单行条例的自治州或者自治县的人民代表大会常务委员会。其中较大的市的人大常委会、自治州或者自治县的人民代表大会常务委员会发布其对自己制定的地方性法规所进行的法律解释公告时,应该经过省、自治区人大常委会的批准[2]。这一点有的省、自治区地方立法条例中有规定。地方性法规的法律解释由地方人大常委会审议后表决通过的,并由地方人大常委会发布公告予以公布。立法法规定:“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”根据这一规定精神和多数地方立法条例的规定,地方性法规制定机关所作的法律解释,与所解释的地方性法规具有同等效力。

法规出台实施过程中,不可避免地要面临进行法规解释的问题。撇开理论之争,解释地方性法规是一项地方人大常委会一直在做但是缺乏明确规范的工作。首先,地方人大的法律解释权力来源模糊、抽象,操作性不强。目前,我国法律解释制度还很不规范,没有系统化,立法法仅仅是原则性的规定了全国人大常委会应该进行法律解释的情况,并未对法律解释形式、法律解释的性质和分类、全国人大常委会应请求作出法律解释的期限等问题进行规定,也根本未对地方人大常委会的法律解释权作规定。《决议》中规定了地方人大常委会可以进行法律解释,但是由于规定得过于原则,没有对具体解释程序进行规范,地方立法条例基本上都是参照立法法各自规定了法律解释的提出主体、解释程序等内容。但在实践中,地方性法规实际的法律解释主体比较混乱,立法法也未对《决议》的效力作出规定或说明,这直接造成地方人大法律解释权的虚置或者旁落到其工作机构;其次,全国人大常委会行使法律解释权的次数过少,未就具体的工作程序出台规范性文件,缺乏成熟有效的工作机制,导致地方人大常委会对怎么具体行使法律解释权无法可依、无章可循,只能各自摸索。

二、关于各省市规范地方性法规解释情况统计和比较

据笔者统计,立法法2000年出台后至今,基本上各省、直辖市、自治区以及有立法权的较大市都制定或者修订了地方立法条例或者地方性法规制定条例,大部分也规定了关于地方性法规解释的内容(省级人大只有广西壮族自治区的地方立法条例中没有相关规定),只是有的规定得比较详细,有的规定得比较简单,大多数是单列一节,有的是和法规的修改、废除或者报批并列一节,比如陕西省、江苏省等;或者放在其他规定中,比如福建省;有的只明确了解释的主体和权力所属,比如鄂伦春自治旗立法条例;有少数省市专门出台了地方性法规解释的单行条例,比如安徽省、成都市、重庆市。内容上,基本上都明确了地方性法规立法解释的权力来源、解释主体、解释对象、解释范围、具体工作机构以及效力等级,但是不少地方人大没有规定法律解释的程序,而是参照全国人大常委会的解释程序来执行,如《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第四十四条规定,“解释地方性法规比照立法法中关于全国人民代表大会常务委员会解释法律的程序办理”。也有一些地方人大常委会对地方性法规的解释程序进行了规范,一般包括起草法规解释草案,审议、修改解释草案,表决通过和公布几个部分,但是具体又各有细微的差别。比如每个环节的衔接、具体办理期限等规定不一,有的地方要求法规解释的公告上应当注明法律解释的批准机关和批准时间,如安徽省第十届人大常委会2004年11月1日第四十七次主任会议通过的《安徽省人大常委会解释地方性法规的规定》;多数省市则没有明确规定此方面的内容。

根据各省、自治区、直辖市人大常委会关于开展地方性法规解释工作的有关规定,一般以下主体可以向省人大常委会提出解释地方性法规的要求:省、自治区、直辖市一级的人民政府,省、自治区高级人民法院和省、自治区人民检察院;省、自治区、直辖市人大的专门委员会和下一级的人大常委会或者自治区人民代表大会常务委员会地区工作委员会。较大市人民政府、中级人民法院、市人民检察院、专门法院和市人民代表大会专门委员会、区人民代表大会常务委员会,可以向较大的市人大常委会提出法规解释的要求。2006年1月13日,成都市第十四届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《成都市人民代表大会常务委员会关于地方性法规解释的规定》,在全国地方性立法规定中首次明确提出:“其他法人、组织或者个人认为本市地方性法规需要解释的,可以向市人大常委会法制工作机构提出解释要求。” [3]此外,有的地方人大常委会还规定了哪些单位、通过何种程序可以提出要求解释地方性法规的建议,如《西藏自治区立法条例》第四十七条规定,“社会团体、企业事业组织、其他组织和公民可以向自治区人民代表大会常务委员会提出对自治条例、单行条例和地方性法规进行解释的建议。”

三、地方性法规解释与法规解答、法规答复、法规释义

实践中,不少地方人大常委会下属的法制工作机构实际承担起了法规的解释职能,往往采取法规解答、法规答复或者编写释义等方式。关于法规的解答和答复,有的地方人大常委会还在相关法规中作出了规定。比如 《贵州省地方立法条例》第四十八条就规定,“有关法规具体问题的询问,由法制委员会会同有关专门委员会进行研究,予以答复;涉及重大问题的,报主任会议决定后,予以答复,并报常务委员会备案。”《山西省地方立法条例》第七十四条规定,“省人民代表大会常务委员会法制工作委员会,可以对省人民代表大会及其常务委员会制定的法规有关具体问题的询问予以答复,并报常务委员会备案。”浙江省、江西省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区等省、自治区以及淮南市、福州市等较大市的立法条例中也有类似规定,具体的工作机构一般是法制委员会或者法制工作委员会。

虽然说这种做法有利于提高效率并能解决实际问题,但是,笔者认为这种法规询问的解答、答复并不能算作严格意义上的法规解释,只能归类为广义上的法规解释活动,不是当然的有权解释,也不能够直接适用于司法审判、行政执法。因为,一是工作机构没有正式解释权,其所作的解释严格来讲不具有直接的法律效力;二是从解释程序角度上看不恰当、不严肃,过于简单;三是以工作机构的名义行使立法者的解释职权,存在越权之嫌。而顾昂然在《中华人民共和国立法法讲话》中提到:“对于有关部门或地方在实际工作中提出的在内容上不属于需要进行立法解释的有关具体问题的法律询问,全国人大常委会工作机构可以经过一定程序上报批准后作出正式答复,并报常委会备案。这种答复具有法律权威性,对此如有异议,可通过法定程序要求法律解釋。”[4]这也说明了这种法规解答、答复不能算作严格意义上的法规解释,只能算作一种具有法律权威性的法规解释活动,只能用于帮助理解法规,而不能当然地成为立法机关的法规解释。

其中,《成都市人民代表大会常务委员会关于地方性法规解释的规定》比较有特点,它不但扩大了提出法规解释要求的主体范围,而且明确指出法规解释包括立法解释和法规解答,引入了立法解释的学术术语;将法规解答规定到法规解释的范畴,并做了相应的名词解释;同时还阐明了二者的概念、性质、法律依据、适用情况、制定程序、效力以及形式等的不同,指出了二者的关系。笔者认为,成都市人大常委会对地方性法规解释的范畴作了扩大化的规定,将法规解答包括进来,并将其细分为 “释义”和“答复”两种形式[5],这是没有上位法依据的。但是成都市人大常委会在具体的操作制度设计上又作了严格的限制。首先明确法规解答是指市人大常委会法制工作机构依据本规定规定的权限对法规条文中的具体运用和理解问题所作出的解释,应当以法规为依据,不得违背或超越法规规定;又规定对法规条文含义理解存在较大分歧意见,需要阐明立法原意的和其他需要明确适用依据或者需要进一步明确条文具体含义的情形发生时,可以由市人大常委会法制工作机构先行作出法规解答,待条件成熟时再行制定立法解释或修改法规。由此看来,其实还是表明法规解答并非严格意义的法律解释。至于法规释义只是法制工作机构组织编写的对于法规全面系统的解释材料,只能当作帮助理解法规的参考资料,更不能算作法规解释了。

四、加强地方性法规解释的初步建议

首先,有立法权的地方各级人大及其常委会应高度重视地方性法规解释工作,并将其作为立法工作的一个重要组成部分,从立法工作全局的角度予以规划和考虑,逐步改变长期忽视地方性法规解释工作的做法。其次,应该尽快进行配套的制度建设。制度建设是做好地方性法规解释工作的前提条件,尤其是具体工作制度要完善并以法的形式确定下来。由于地方性法规制定的主体、性质以及在整个法律体系中的位阶与法律是不同的,所以直接比照立法法中法律解释规定做工作,是不利于实际操作和开展工作的,容易产生很多问题。各地方立法机关要不断总结实践经验,待条件成熟时可适时制定或修订专门的有关地方性法规解释工作的法规或制度,使这一工作进一步走向法制化、程序化和规范化。其三,做好法规起草审议过程的调查研究工作,做好法规出台后的立法评估工作,以便全面掌握和了解已颁行法规由于立法方面的原因,导致在实施中存在的问题或执法中出现的障碍,这是做好地方性法规解释工作的前提和基础。其四,为加强地方立法解释工作提供一定的组织机构和人员保障。在目前的情况下,可考虑在地方人大的立法工作部门或研究部门设立相关的内设机构和人员,逐步探索和研究较具可行性的工作模式,以保证地方性法规解释工作的务实和高效。

注释:

[1]立法解释是指立法机关在法定的解释权限内,遵照法定程序,对法律的内容和含义进行解释或者说明的活动。参见阮荣祥主编:《地方立法的理论与实践》,社會科学文献出版社2008年9月版,第315页。

[2]参见阮荣祥主编:《地方立法的理论与实践》,社会科学文献出版社2008年9月版,第335页注释一。

[3]《成都市人民代表大会常务委员会关于地方性法规解释的规定》(四川省成都市第十四届人大常委会第二十二次会议表决通过)第十三条。

[4]顾昂然:《中华人民共和国立法法讲话》,法律出版社2000年版,第39页。

[5]对于某部法规所作的全面系统的解释采用“释义”的形式;对于有关机关针对司法、执法过程中就某类案件或者提议人就某一问题如何正确应用法规的解释要求所作的解释,采用“答复”的形式。

(作者单位:福建省人大常委会法制工作委员会)