政治选举的功能、原则与局限

林 铿

民主是当今世界的主流政治价值。在民主政治的制度安排中,政治选举理论上能直接地表达人民意志,且具有较强的可操作性,因而被多数国家和政治共同体广泛采用。民主政治并不等同于政治选举,但政治选举却是民主政治不可或缺的主要实现形式之一。所谓政治选举,是指在实行民主政治的国家政治领域的选举(主要指国家公职人员的选举),其意味着公共权力的委托、授予,关乎公共利益。因此,与其他领域的选举相比,政治选举的社会影响更为广泛。本文试图对政治选举的价值与局限略作条分缕析。

一、政治选举的功能

在现代社会中,政治选举主要在社会政治生活中发挥以下功能:

1. 特定公职人员的产生机制

政治选举最直接的功能就是产生特定公职(通常包括立法议员、政府首脑和政务官)的人选,组成国家机构的决策中枢,然后再由这些公职人员创制规则,制定政策,决定政治权力的再分配,任命事务官去执行政策、提供公共服务、管理社会生活等等。特定公职人员的产生过程实际上也是公共权力的授予过程,它决定由哪些政治人物或团体来执掌政权。

2. 公民政治参与的重要渠道

政治选举客观上为广大公民提供了特定的政治参与渠道:任何政治人物或团体想上台执政,都必须提出让多数选民认可的政治主张,这就要求其尽可能广泛地与普通公民联系,倾听他们的意愿,了解他们的需要;另一方面,政治选举是周期性的,这就使得执政者在制定政策时不能漠视普通公民的利益,还要严于自律,谨慎施政,博取公众好感,否则将可能在下一次选举中落选。

除政治选举外,政治参与的方式还有多种,例如全民公决也是一种直接的参与方式,但需耗费大量资源且难以应对众多日常问题,不能常态化;而利益集团等间接参与方式局限于部分群体,不具有普遍性。在目前常态化的政治参与方式中,唯政治选举有可能让全体公民定期平等参与,即“在不可能实现普遍直接参与的情况下,仍能实现普遍参与”[1]。因此,政治选举是普通公民最重要的政治参与途径之一,正如马克思所说:“选举是市民社会对政治国家的直接的、不是单纯想象的而是实际存在的关系” ,“选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益。”[2]

3. 政权合法性的程序来源

任何政权都必须解决合法性问题,才具有使公民服从其统治的权威。政治选举形式上由全体公民共同参与、多数票决,其结果可被视为人民的意志。政权经由规范的政治选举产生,就在程序上获得了人民的同意,能被普遍接受、认同,进而自觉服从其统治。政治选举就这样为政权提供了合法性证明。

但是,通过政治选举而获得的只是程序上的合法性,西方资本主义国家往往以此掩盖其阶级统治的本质。经过政治选举这道程序,资产阶级的意志可能被披上合法性的外衣,上升为国家意志,要求被统治阶级服从。

4. 权力和平转移的方式

在非民主政体,公共权力通常被极少数人垄断,政权体系是封闭、排他的,统治集团外的政治力量若想掌权,往往只能通过暴力手段。而民主的政权体系是开放的,政治选举提供了一个相对公正、平等的竞争舞台,使各种政治人物或团体文明问鼎政权成为可能,即使在一次竞选中失利,也可以寄希望于下一次选举,无须诉诸暴力,残酷的权力之争变成了政策主张、政治人物形象的竞争,政权的更替、利益格局的重构得以和平进行。

5. 政治体制良好运转的保障

政治选举是政治体制的新陈代谢机制,它周期性地为政府决策层、立法机构“换血”,输入新生的社会力量,使政治体制能与时俱进,顺应社会发展的要求,并可能防止政府机构的老化、腐化。

民选的政府也未必可靠——选民可能由于主观的认知局限,亦或被政治人物操纵、蒙骗,而作出错误的选择;政治人物上台后可能将竞选时的承诺抛诸脑后,玩忽职守、以权谋私。但是,周期性的政治选举为民主政体提供了纠错机制,人民可以在下一次选举中把这些不称职的公职人员更换掉,这样,错误就被限于一个周期内,而不会长期持续以致侵蚀甚至毁灭政治体制。因此,政治选举的更新、纠错功能,是政治体制良好运转的重要保障。

6. 社会稳定的安全阀

政治选举定期为各种利益表达提供了渠道。对普通公民而言,如执政者施政不当,引发民怨,政治选举可能实现政权更替,将沉积数年的民怨释放、疏泄。对各种政治力量而言,政治选举提供了相对公平的竞争机会,胜者进入政权体系,获得了实现其利益的权力,而失败者的利益诉求亦在公开竞选中获得了充分表达。政治选举就像一个安全阀,周期性地释放社会的不满,缓解社会矛盾,避免因利益表达渠道不畅、矛盾郁积而引发动乱,可能有助于社会稳定。

二、政治选举的原则

政治选举的上述功能不是绝对的、无条件的。若要实现政治选举的理想功能,必须贯彻以下原则,这些原则也可以说是政治选举有效运作的基本前提条件:

1. 普遍原则

普遍原则,即普遍选举权原则,指公民除受少数法定的条件限制(如年龄、居住期限、行为能力等)外,普遍享有选举权和被选举权,不受民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、社会地位、财产等状况的限制。普遍选举权原则经法律规定成为制度,就是普遍选举制,简称普选制,是公民普遍地參加政治选举的一种制度。

普遍选举权是相对“有限选举权”(对性别、种族、身份、财产等有严格限制)而言的,直至20世纪上半叶,有限选举在各主要资本主义国家仍普遍存在,妇女、穷人仍被拒于政治选举之外。随着社会的发展进步、人权状况的改善,选举权不断扩大,如今世界上大多数国家都在宪法中确定了普遍选举权原则。

2. 平等原则

平等原则,指每个公民在政治选举中享有同等的资格以及同等的政治影响力。它包括两方面含义。(1)“一人一票”,即每个选民在一次选举中只能投一次票。这一原则主要针对“复数投票权”,即部分选民拥有两票以上的投票权。复数投票权曾在英国长期存在,在1948年选举改革以前,英国选民不但可以在其居住选区投票,还可以在其从事经济活动的选区投票。复数投票权造成社会地位不平等,使得部分人在公共事务上的发言权和影响力大于一般人。现代民主国家普遍实行一人一票,彻底否定了复数投票权。(2)“每票等值”,即每一张选票的影响值是相等的,不能因投票者社会地位的不同而有所差异。在当今世界,虽然多数国家都在法律上规定选民平等,但如果选区划分或代表名额分配不均会导致事实上每票不等值,譬如两个选区选民人数不同,却拥有同样的代表名额,那么选民人数少的选区,每张选票能分摊到的影响值要大于选民人数多的选区。“每票等值”原则要求均等的选区划分和代表名额分配,保障每个公民能通过手中的选票享有同等的政治影响力。实际上,在人口流动频繁的现代社会,绝对均等的选区划分不可能实现,每票等值只是相对的。

3. 自由原则

自由原则指选民在政治选举过程中有充分的自主权,只根据自己的意愿作出选择,任何机构或个人不得对选民施加压力,迫使其违背本人意志投票[3]。自由原则包括两方面。(1)投票自由。一般认为,选举权是公民的权利而非义务,公民有决定是否行使该权利的自由,任何组织、机构不得强制公民投票。(2)秘密投票。主要方式是无记名投票。这样可以消除选民对因真实意愿公开而招致打击报复的顾虑,保证公民不受压力地自主选择。

4. 定期原则

定期原则指政治选举定期举行,时间表由法律明确规定,不因某些人的主观意愿而中断或改变,若要将选举提前或推迟,必须有法定依据,经过法定程序。定期选举是维护人民主权、防止国家权力被垄断而走向专制独裁的重要举措。

5. 公正公开原则

公正公开原则指政治选举过程和结果必须避免被个别人或组织操纵。理想的状况表现为:第一,选举机构保持客观中立,不偏袒任何党派或候选人,完善的选举制度一般设有特定机制确保选举机构的中立,例如让参与竞选的各方共同决定机构人选,共同监督选举过程等;第二,制定反舞弊的法律法规,严惩选举舞弊行为,完善选举监察制度,严格管理选举的每一个环节,监督相关人员的活动;第三,选举日程安排、选举人名册、候选人的详细资料、候选人得票情况等信息要及时公示,选举活动全程透明公开,允许媒体实时报道,让公民享有充分的知情权。

6. 规则共识原则

规则共识原则指全社会总体上认同法治精神,将选举视为政治权力分配的基本规则,任何有意执掌政治权力的组织或个人,都认定选举是唯一途径,自觉地通过竞选上台,而非各行其是、另辟蹊径。如若某组织或个人不遵守规则,靠选举以外的方式上台,那它(他)很可能得不到人民的认同,缺乏权威。此外,所有参选者都必须“愿赌服输”,接受合法选举结果,即使对结果不满,亦不能要求推翻重来,只能寄望于下一次选举。

一般来说,规则共识容易在同质性社会中形成,这种社会往往有主流的生活形态,有被普遍认同的道德标准、行为准则和法律制度,有共同的文化特征等等,在此基础上,社会成员凝结成稳定的共同体,即便人们的生活背景千差万别,仍可以相互包容、和平共处。与之相反,在异质性社会中,不同阶层、不同宗教信仰、不同种族的人们彼此猜疑、排斥,甚至相互倾轧以致形同水火,在这种情况下,任何一方上台执政都很难得到对方认可,不容易形成规则共识。

规则共识原则是政治选举有效运作非常重要的前提。在一些发展中国家和地区,虽有政治选举,但各种社会势力对规则并没有基本的共识,缺乏基本的法治,选举只是他们夺取权力的途径之一,顺利当选固然好,若落选则不承认失败,拒绝接受胜选者的领导,并动员支持者以各种方式抵制、抗议,扰乱社会秩序,甚至不惜发动政变。在这些国家,政治选举形同虚设,既不能为全体公民提供共同的政治参与渠道,也不能为政权提供合法性,更无益于社会的稳定。一个国家的大多数人民缺乏对特定制度的认同,没有取得规则共识,就简单或强行模仿西方发达国家推动选举政治,往往引发社会冲突。

三、政治选举的局限

在许多西方发达国家,选举制度已相对成熟,并被大部分人接受,但有些国家例如美国,公民参与政治选举的热情却不高,投票率常在五成左右;而在某些投票率很高的国家或地区,又可能会“遭受一种政治狂热的困扰”,“在这种狂热下,政党政治就会发展到极其危险的程度”[4]。可见,即便能基本满足上述原则,政治选举仍是双刃剑,不仅有正面功能,还有与生俱来的局限性,可能会出现以下几种情况:

1. 多数暴政

政治选举强调少数服从多数,但却不能必然保障少数人的基本人权。政客有可能通过吹捧数量上占优势的群体、煽动其对少数群体(如少数民族、少数人种、少数阶层等)的歧视和压迫;掌权者也可能出台歧视性政策,剥夺或侵犯少数群体的基本人权。一般意义上,特定集团或阶层通过选举掌握国家机器,以多数人的名义剥夺或侵犯少数人的基本人权,这就是“多数暴政”。“多数暴政”靠政治选举自身是难以避免的,民主政治还必须以共和宪政制度来保护人的基本权利,使任何人生存和发展所必需的自由、平等權利不受侵犯。

2. 多数服从少数

政治选举理论上遵循的是少数服从多数的原则,但若从具体政治实践来看,政治选举可能导致事实上“多数服从少数”的局面。往往表现为:第一,投票率低,假定一次选举的投票率刚过五成,那么某候选人即便得到其中三分之二的选票,他的当选也只获得了全体有选举权的公民中大约三分之一的支持,实际上是“少数人的决定”;第二,票源分散,如果有三个或以上的候选人,选票往往难以集中,若按简单多数制计票,当选者可能并未获得超过半数的选票,只是支持者相对较多的“少数派”。

3. 选“钱”与“势”

理论上说,政治选举应是“君子之争”、“选贤与能”,各候选人辩论政治主张,展示个人魅力,最后能者居之。然而在现实中,政治人物却往往依靠金钱与权势,甚至可能借助黑恶势力来赢得选举。金钱与黑道主导的政治选举被称作“黑金政治”。

政治选举可比作商品市场,候选人就像待售的产品,质量再好、做工再精良,如果没有充分的宣传推销,未必有人问津;相反,即便产品本身并不优秀,若投入大量资金做广告,使得街知巷闻,反而可能热销。候选人包装、宣传自己的手段五花八门,如利用电视、报纸、杂志等大众媒体以及各种户外设施做广告,散发传单、海报,派送带有候选人标识的赠品,举办造势晚会等等。宣传的强度和密度越大,候选人的知名度往往越高、形象越深入人心,胜选的几率也相应提升,而这一切的前提条件恰恰是金钱,资金充足才能占据最好的广告位置、举办声势浩大的造势活动,使宣传效果最大化。一般候选人很难支撑如此庞大的开销,要向社会各界募集,这就有了“政治献金”,即各种组织或个人向候选人或其政党提供的资金、实物及其他经济利益。其中,富豪或大财团的捐献往往是“大手笔”,可能成为候选人竞选经费的主要来源,他们的捐献绝非无偿,而应视为一种投资,候选人若顺利当选,通常会以政治资源回馈,候选人实际上变成了富豪或财团的代言人。面对政治选举的这种现实,有才无钱且背后又无“金主”的人往往只能望而却步,“‘选贤与能变为‘选钱与势”[5]。

在一些国家和地区,政治选举异常激烈,政客们不择手段,甚至动用黑社会力量,以暴力恐吓竞争对手、破坏其竞选活动,迫使对手退出。黑恶势力往往不满足于充当政客的帮手,而是“自立门户”,黑道头目直接参选。黑道参政是政治选举的一种劣质“副产品”,公共权力成了黑恶势力的“保护伞”,严重威胁治安,败坏道德风气,对社会有极大的危害。

4. 贿选

贿选,俗称“买票”,指参选者给予投票人一定的利益以换取其选票的行为。显性的贿选,例如明目张胆地花钱买选票,当然构成选举舞弊,预防和惩罚相对简单一些,可以在法律中明文禁止,依法查办。然而在更多时候,贿选是隐性的,例如参选者以选举动员的名义置办酒席宴请民众,给街坊邻里送礼品、拉关系等等,这些不正当行为与宣传造势、合法争取选民之间极难划清界限,往往能躲过法律的制裁,滋长了选举的不良风气。

要完全杜绝贿选现象几乎是不可能的,因为公民生活水平、受教育程度等社会条件有极大的差异,并非每个人都高度理性,有相当多的选民未能认识到全局的、长远的社会利益,而只顾个人的、眼前的经济利益,谁能给他们特定的好处,就把票投给谁。贿选现象并非选举制度本身所能杜绝,只能寄望于社会的全面发展。

5. 撕裂社会

政治选举的本意,是在特定公职人员遴选中,以社会普遍接受的投票表决方式,形成某种多数人的共识,然而在现实中,政治选举反而可能制造分歧、撕裂社会。

竞争性的选举,使得各候选人必须宣扬自己的长处,攻击对手的弱点,尽可能地拉开自己与对手的距离,为此,候选人往往要借题发挥,制造或挑起一些富有争议性的话题,以期激发民众的政治狂热,从中捞取选票。这些话题容易成为各种大众媒体关注的焦点,往往在媒体的竞相报道甚至故意炒作中被迅速放大。平时,政治与普通公民未必有太直接的关系,普通公民对政治的看法一般是零碎而分散的,社会的分歧是隐性的,政治选举开始后,由于各种政党和政治人物的灌输、动员,媒体的放大,不少人形成了明确的政治观点,分出了各自的立场,投入不同的阵营,相互攻伐。选举期间层出不穷的民意调查,在描绘各阵营力量对比的同时,更清晰地勾勒出民众的各种立场,将社会的分歧明朗化、定量化,选情越激烈,社会的沟壑就越深。

由于西方模式政治选举的固有缺陷,单纯强调竞争性选举的民主价值取向日渐受到质疑,西方政治学界兴起了一套新的民主政治理论——“协商民主”[6]。但在民主政治的发展中,协商民主只是选举政治的补充,而非替代。而不少发展中国家与西方发达国家在政治文化传统、经济社会发展阶段上的差异较大,实现政治选举理想功能的前提条件并不具备,就盲目或简单模仿西方选举模式,往往更加凸显政治选举的缺陷而不能有效实现其正面价值。

因此,政治选举虽已被世界上大多数国家认可并采用。鉴于有些发展中国家照搬西方发达国家政治选举模式而引发的种种乱象,人们不再将政治选举视为衡量民主程度的唯一指标,也不再迷信政治选举能解决一切政治问题,转而更关注政治选举良好运行所需的条件,政治选举如何与本国国情相契合,以及如何将现代高新科技运用于选举以推动选举方式的变革,提高选举活动的效率等。对于许多发展中国家而言,推进政治选举、完善选举制度则成为未来政治发展的重要内容。中国在改革开放后越来越重视政治选举,中国共产党的十七大报告中强调依法实行民主选举,逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,改革党内选举制度,改进候选人提名方式和选举制度,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围等[7],这为中国的未来政治选举发展指明了方向。

注释:

[1]【美】科恩著:《论民主》,聂崇信、朱秀贤译,商务印书馆1988年版,第83页。

[2]《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1956年版,第393页。

[3]此原则不适用于具有政党背景、受政党纪律约束的议员在议会中的某些投票行为。

[4]【美】迈克尔•罗斯金等著:《政治科学》,林震等译,华夏出版社2006年版,第237页。

[5]黄嘉树、程瑞:《台湾选举研究》,九州出版社2002年版,第98页。

[6]协商民主的具体内涵可参见【美】詹姆斯•博曼、威廉•雷吉主编:《协商民主:论理性与政治》,陈家刚等译,中央编译出版社2006年版。

[7]胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》2007年10月25日,第1版。

(作者分别系深圳大学当代中国政治研究所所长、教授,深圳大学中外政治制度专业硕士研究生)