城市化进程中公共投资问题研究

叶焕民　宗振利

摘要：在政策层面上，我国已经开始注重利用公共投资扩张手段以实现经济持续稳定增长的目标，但我国的公共投资还存在着诸多问题，特别是随着我国城市化进程的加快，公共投资规模和结构问题更加突出。不仅阻碍了经济持续健康稳定的增长，而且引发了一些社会问题，直接影响了和谐社会的构建。本文在简要指出城市化进程中出现的公共投资问题的基础上，针对出现的问题，提出了相应的政策建议。

关键词：城市化公共投资政策建议

0引言

当前，一场波澜壮阔的历史性的社会经济变革正在中国大地蓬勃进行，这就是中国的城市化。进行适度、科学的公共投资，才能保障越来越多进入城市的人享受到现代城市的物质和精神文明，保障城市化在新的世纪里，以更大的规模、向更高的质量迈进。特别是近几年随着我国城市化进程的加快，出现了一些新问题和新矛盾，不仅阻碍了经济持续健康快速增长的目标的实现，而且引发了一些社会问题。直接影响了和谐社会的构建。因此，把公共投资中出现的问题放到城市化的大背景中进行研究，并针对出现的问题，提出相应的政策和建议，为政府制定公共投资方面的政策提供一些参考，具有十分重要的现实意义。

1城市化和公共投资的涵义

1.1城市化的涵义城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的过程，是衡量一个国家发展水平的重要标志。加快城市化进程是21世纪实现中国伟大复兴的必由之路。城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。城市化，也有的学者称之为城镇化、都市化。世界银行在《2020年的中国》中指出：“当前的中国正经历两个转变，即从指令性经济向市场经济转变，和从农村、农业社会向城市、工业社会的转变”。

城市化是世界范围内的一种经济、社会现象，是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。本世纪初叶是中国城市化进程大大加快、并将基本完成城市化的一个重要历史时期，其特征表现为乡村人口向城市人口转移以及城市不断发展和完善的过程。由此带来的历史性变革将对中国社会经济生活的各个方面产生深刻的影响。

1.2公共投资的涵义公共投资有广义和狭义之分。广义公共投资是指所有投向于公共基础设施和公共服务行业，向社会提供基础性和公共性商品或服务的投资，既包括政府投资也包括非政府投资，既包括物质性投资也包括非物质性投资。狭义公共投资特指政府作为投资主体，在基础设施和自然垄断行业进行的物质性公共投资。为了便于分析，本文使用的是广义上的概念。

公共投资的主体是政府，目的是提供公共产品、准公共产品，保证社会经济的可持续和科学发展，满足公共需要。

2城市化进程中公共投资问题

2.1公共投资的定位问题在城市化的过程中，由于政府职能和政府行为转变不到位，“越位”、“缺位”和“错位”的现象比比皆是。根据马斯格雷夫的阶段性理论，公共投资的发展趋势应当为社会提供教育、保健等福利性质的公共产品。显然，我国在这方面做得不够，即公共投资的定位不准确。在我国，特别在积极的财政政策实施以来，公共投资成了保持经济增长的重要手段，偏离了公共投资的基本功能。据统计，我国约40％左右的公共投资分布于竞争性、赢利性领域，甚至涉及了餐饮、娱乐服务这样的高竞争产业。除此之外，我国的更新改造投资大多数集中于赢利性的国有企业，为非赢利性的公共企业提供的却相对较少，且对于农业基础设施、教育、环保产业等属于公共投资范围内的公共事业部门，投资严重不足。

2.2公共投资的规模问题截至到2007年底，我国的城市化水平已达44 9％，已经超过城市化开始起飞的30％的临界点，进入城市化发展的关键时期。国际经验表明，当一个国家处于人均GDP为1000-3000美元时，属于后工业化向现代化过渡期，也是“黄金发展期”和“矛盾凸现期”，我国当前正处于这个时期。增长、发展与各类矛盾交织在一起，是社会结构深刻变动、社会矛盾最易激化的高风险期。

在这段时期，随着城市化速度的加快，大量人口和产业在城市集聚，城市人口在短时间内的迅速增长，无疑会给城市基础设施和公共服务带来巨大的压力，必须进行大规模的城市道路、给水、排水、废弃物处理和环境等城市公共投资建设，提供足够的教育、医疗等公共产品，为急剧增加的城市人口和经济要素提供物质载体和服务，特别是要解决上亿农民工的社会保障问题和其子女的受教育问题。所以，公共投资支出需要保持相当的规模，其占GDP和财政总支出的比重应控制在4.5％和22％左右。但是，目前我国公共产品的供给，特别是由政府提供的公共产品不足对国内经济的发展和社会福祉的提高产生了严重的制约作用，引发各种社会不良现象，大大降低了城市化的质量。

2.3公共投资的结构问题公共投资在满足社会需求、提高社会福利等方面具有直接的作用。但是，长期以来，受赶超型经济增长方式等因素制约，公共投资政策忽视或者淡化了对经济增长所依赖的一般性公共产品的支撑和提供，导致了这些领域公共投资的结构不均衡，对部分经济发展内生要素(如教育、科研)的资金供给不足。这些公共投资不足必然带来负面影响，表现为与此相对应的公共产品长期“发育不良”。总体上看，公共投资支出结构是以政府主导型的经济建设支出和行政管理支出为主，而以提供公共服务产品为主的公共投资管理体制相对滞后，导致经济在快速发展的同时社会问题日益显现，并成为下一步经济和社会改革发展的障碍。具体表现为：投资供给结构仍旧没有跳出“生产建设型”的逻辑思维，公共投资和公共产品供给不足，仍旧存在着对生产建设的过度热衷。用于一般竞争性行业的投资仍占财政支出的比重很大，而对公共产品和服务的资金投入明显不足，成为财政支出最薄弱环节，这主要表现在对科技教育、社会保障的投入不够。发展需要关注长远利益和现实利益的均衡，一味关注经济增长，忽视与之相关联的、结构优化等一系列因素，必然阻碍社会福祉的提高和增长，甚至引发严重的经济和社会问题。

3完善公共投资的政策建议

3.1切实转变政府职能公共投资主要投资于非市场、非赢利性领域，这和过去计划经济条件下我国公共投资无所不包，大量投资于一般生产经营性领域的项目的状况，有着根本的区别尽管经过三十年的改革开放，尤其是确立社会主义市场经济体制以来，我国政府的职能已经发生了很大变化，但与市场经济的要求相比，仍存在很大距离，需进一步切实转变职能，改变目前“越位”与“缺位”并存的状况，真正完成向“公共服务性”政府的转变，为促进经济快速增长作出贡献。

3.2合理界定公共投资的范围，公共投资方向应该定位于满足公共需求科学合理界定公共投资的范围是提高公共投资效率的基础。按照社会主义市场经济的要求，政府公共投资的取向必然是“有

所为，有所不为”。公共投资作用的范围主要存在于市场失灵的领域，在提供社会公共产品、纠正市场外部性、弥补市场不完全等方面发挥特有的作用，其基本出发点在于满足公共服务的需求，提供有效的公共产品供给，其根本目的在于提高全社会的资源配置水平。公共投资退出竞争性、营利性的领域，把本来不应该由政府提供的产品或服务交给私营市场，要求私营企业彼此竞争以提供服务，政府仅制定规则以规范市场。

3.3公共投资主体多元化，启动民间资本进入公共投资领域目前我国公共投资建设项目的资金来源主要是财政预算内拨款、国有企业自筹资金及商业银行贷款资金，其他融资渠道还比较单一，主要有发行国家债券、采取股份制合作制等，远远不能满足国家公共投资的发展要求。转变政府直接生产经营公共物品的单一模式，实现生产形式的多样化。政府应集中精力做好决策、监督、协调和指导等工作，把公共物品具体的生产交给企业和非政府机构去做。就目前而言，国外发展较好和国内比较成熟的一些民间资本进入公共投资领域的模式值得我们借鉴，主要有：BOT模式(Build-Operate-Transfer，建设—经营—转让)、TOT模式(Transfer-Operate-Transfer，移交—经营—移交)、从PFI模式(Private Finance Initiative，私人融资创新)到PPP模式(Public Private Partnership，公共部门与私人企业合作)、市政债券、公共投资基金与ABS(资产证券化)等。

3.4加大对基础教育的投资，特别要重视上亿农民工子女的受教育问题优化三级教育投资结构，明确基础教育的优先地位。对于“纯公共产品”的基础教育或义务教育，政府应承担起全部责任，切实贯彻九年制“义务教育法”，无差别地向所有家庭均等地免费提供基础教育，将教育拨款的增量部分集中用于基础教育，优化有限资金的结构配置，以保证全民享有最基本的受教育的权利和全民整体素质的提高。把农民工随迁子女的义务教育纳入流入地教育发展规划、列入教育经费预算，使农民工随迁子女也能享受到“两免一补”的待遇。

3.5加快公共投资制度建设，规范公共投资行为在我国，加强制度建设是提高公共投资效率的重要手段，实体制度是提高公共投资效率的方法，程序制度则是实体制度有效发挥作用的保障。加快公共投资的立法步伐，逐步建立公共投资法律体系。为解决当前公共投资领域中存在的监管问题，应加快基本立法。我们可以借鉴其他国家或地区在公共投资方面的一些有益尝试，在条件成熟时制定《公共投资法》作为指导性法律。以对公共投资行为进行规范，对公共投资的范围、原则、投资主体、程序、制度、监管及法律责任等予以规定。建立和完善公共投资项目重大失误的问责制和广泛的公共投资决策外部监管制度，减少公共投资领域的决策失误，提升公共投资效率。

参考文献：

[1]叶裕民.中国城市化之路[D].中国人民人学，2001：1—2.

[2]世界银行2020年的中国[M].中国财政经济出版社.1997：1—2

[3]胡元聪.我国公共投资公平分享的实现途径探析[J].贵州财经学院学报2008.13)：22.

[4]于长革.对我国政府公共投资改革的政策建议[J]经济研究参考2006(31)：15.