归档不宜只归发文

王茂跃

摘要：针对李兴利同志提出的归档只归发文的构想，本文认为无论从政策上看，从实践上看，还是从理论上看，归档只归发文都是值得探讨的。归档应当“以我为主”，国家档案馆档案的适当重复是必要的、合理的重复。

关键词：归档档案发文收文存档

毋庸讳言，国家综合档案馆的馆藏档案存在着重复保存的问题。为了解决这一问题，李兴利同志撰写了《试论只归发文》(以下简称《李文》)一文川，提出了归档只归发文的构想，并从概念、实践、政策和理论等角度对这一构想进行了论证。但笔者以为，归档只归发文这一构想是值得探讨的。

1归档只归发文有一定的政策支持吗

《李文》在论及只归发文有一定的政策支持时，是以《各级国家档案馆收集档案范围的规定》(国档发[1986]2号)第六条规定为依据的，即“档案馆在接收有关单位的档案时，为保证进馆档案的完整和减少重复，除按照《档案馆工作通则》规定接收有关保管期限的档案外。还应协助机关档案室做好案卷进馆前审核、调整保管期限的工作，并注意以下几点：一是凡列入本馆收集范围的单位，其自己制成的反映本单位主要职能活动和基本历史面貌的各种形态的档案，原则上一律进馆。二是凡列入本馆收集范围的单位之间相互发送的重要文件，除请示、批复者外，一般只由发文单位归档进馆，收文单位的上述档案不予进馆。三是上级党政领导机关、专业主管部门发给本级的文件，分别由本级党政领导机关和专业主管部门归档进馆，其他机关保存的上述档案，原则上不予进馆。《河南省各级国家档案馆收集档案范围的实施细则》(豫档文[2008]11号)第十一条重申了这一规定。”但这些政策依据中并没有归档只归发文这样的字眼或意思，相反，“除请示、批复者外，一般只由发文单位归档进馆，收文单位的上述档案不予进馆”的规定，与《李文》提倡的只归发文是相矛盾的。

《李文》作为依据的《各级国家档案馆收集档案范围的规定》，是国家档案局1986年发布的，至今已有20余年。如果要作为依据的话，那么以国家档案局局长杨冬权在2006年12月18日签署的国家档案局第8号令为依据可能更具有说服力。一是从时间上看，8号令离现在最近：二是从效力上看，8号令是部门规章，高于国家档案局的行政规范性文件。8号令正式发布施行的是《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》，该规定第三条讲的是机关文件材料归档范围，其中既规定了本机关形成的文件材料的归档范围，又规定了非本机关形成的文件材料的归档范围。如“本机关需要贯彻执行的上级机关、同级机关的文件材料：下级机关报送的重要文件材料”“其他对本机关工作具有查考价值的文件材料。”

由此可见，无论是国家档案局以前发布的还是最新发布的关于档案保管机构归档范围的相关规定，都没有规定：归档只归发文。事实上，《李文》在结束语中也认为。只归发文“与现行机关文件归档范围和保管期限的规定是相悖的。”

2電子政务和档案信息化建设使归档只归发文成为可能了吗

《李文》认为，“多年以前，一些垂直管理部门，如金融、保险、税务、气象、河务、电力等，已开始推行电子政务，系统内部收发文件一律通过专网传输(开始时是先通过网络发电子版，再邮寄纸质的，后来慢慢就不再发纸质的了)，也就是我们常说的无纸化办公。”“据笔者了解的情况，这些单位后来除了极个别重要文件外，收文都不再专门打印纸质文件归档保存了。也就是说，在这些行业，只归发文已成为事实。”“随着档案信息化建设的不断深化，档案管理软件由单机版变为网络版，现在又在大力推行电子文件在线归档，借助计算机和网络技术，只要各单位都把自己的发文归档保存了，一个地区的档案资源是不会流失的，这样可以从根本上解决进馆档案重复的现象。”

《李文》这里提到的电子政务和档案信息化建设问题，换句话说就是无纸化办公问题，更确切地说，就是电子文件与纸质文件的关系问题。

不可否认，电子文件有形成便捷，信息量大，检索、传递速度快的优势，但也有“载体不耐久，数据易丢失，内容与载体结合松散的弊病，还有真实性、完整性、可靠性差，文件效力尚未被法律承认等不足。”(2)因此，纸质文件在相当长历史时期内都不会消失，两种载体的文件将长期并存。“今后，无纸办公和有纸办公可能会同时存在很长时期。完全的无纸办公仍只是一种神话。”正因为如此，2003年9月1日起施行的《电子公文归档管理暂行办法》(国家档案局第6号令)第七条规定：“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联。”通俗地说，就是电子文件和纸质文件的归档采用双套归档的模式，也可以称为“双套制”。所以，现在还很难得出电子政务和档案信息化建设使归档只归发文成为可能这一结论。

除非电子文件已经真正取代了纸质文件，所有的单位都不再使用纸质文件，无论发文还是收文全部改用电子文件了，否则归档只归发文就难以成为事实。

3归档只归发文有理论依据吗

3.1区分存档和归档两个概念与接受只归发文这一观点无关

《李文》提到了笔者的一篇文章，认为该文“对‘存档和，归档两个不同概念的研究，有助于我们接受只归发文这一观点，文书处理部门和业务部门认为有价值，可以存档，但可以不向档案室移交，档案室也可以拒绝接收，即不需要归档(对档案部门来说是接收)。”

对此，笔者有必要稍微做一些解释。笔者之所以要对存档与归档两个概念进行区分，是因为两者的内涵不同，先有存档然后才有归档。存档在前说明归档的对象是档案。而我国档案学界传统的观点认为归档之前是文件，归档后才是档案，归档是文件转化为档案的标志，也是文书工作与档案工作的分水岭，这样就夸大了归档的功能与作用。其实，归档就是档案的移交，是一种改变档案保管权的行为，如果没有归档，档案保管机构就没有档案，就没有工作对象，档案工作就无法开展，仅此而已。如果将未归档的文件上升到就不是档案的理论高度，从逻辑角度看，也是不严谨的：只承认通过归档途径而来的是档案，这实际上就无异于否定了通过征集等途径而来的档案不是档案。

至于区分存档和归档两个概念可以有助于我们接受只归发文这一观点，笔者始终觉得难以理解。

3.2“收文不是档案”的观点不能证明归档只归发文

《李文》还提到了“刘东斌先生更是提出了‘收文不是档案的

观点，如果这一观点能够得到学术界的认可，既然收文不是档案，那自然就不需要归档，只归发文也就更是顺理成章的事了。”

刘东斌先生提出了“收文不是档案”的观点，但能否就得出“既然收文不是档案，那自然就不需要归档，只归发文也就更是顺理成章的事了”这一结论呢?我看未必。暂且不说档案学界还没有认可这一学术观点，即使认可的话，也未必能得出归档只归发文的结论。因为按照刘东斌先生的观点，文件的定稿是档案，文件的打印件是依据档案而形成的档案复制件。依据这一观点。收文自然不是档案，没有必要归档。但不能不指出的是，根据这一观点，发文同样也不是档案，也是档案的复制件，那么发文是否也不需要归档呢?如果这样的话，归档既不归收文，也不归发文，那么该归什么呢?仅仅只归文件的定稿吗?很显然，这和《李文》提出的归档只归发文的构想是不一致的。

4归档不宜只归发文

4.1如果归档只归发文，收文怎么办

《李文》认为，“一个单位的全部文件材料可简单划分为发文和收文两类，即除了发文，就是收文。”“收文指一个立档单位收到的上级机关下发的、下级机关报，送的、平行和不相隶属机关工作往来的全部文件材料。”的确，一个单位的文件可以从来源角度分为发文和收文两类，之所以这样划分，是因为发文和收文有着不同的处理程序。事实上，处理程序完毕后，无论发文还是收文，只要有保存价值的都会进行整理(立卷)归档保存的。如果归档只归发文，那么收文该怎么办呢?是继续保存在文书部门和业务部门吗?如果归档只归发文，那么以前归档保存在档案室的收文该怎么办呢?档案室已经移交给国家档案馆的收文又该怎么办呢?是继续保存。还是对这些收文进行清理呢?

如果归档只归发文，从国家档案馆的角度看，是能够避免馆藏档案的重复。但对机关来说，收文不归档，又面临着如何处置的问题。站在企业和事业单位的角度看，由于其档案不需要向国家档案馆移交，那么企业和事业单位的收文是否需要归档呢?

《李文》虽然提出了归档只归发文的构想，但并没有涉及到收文如何处置的问题。而这又是一个回避不了的问题。

4.2归档应当“以我为主”

《李文》主张只归发文。其实，有查考利用價值的收文还是有必要归档的。因为收文既是机关办事的依据，对今后工作也具有凭证和参考作用。

潘积仁同志以上级文件为例解释了上级文件需要归档的原因。他指出，“一是上级的文件常常是本机关制定政策的依据，保存下来便于研究一项政策出台的来龙去脉；二是日后工作要查考。尽管上面说过要防止档案的大量重复，但由于中国太大，利用者不可能查阅中央和国务院文件都到北京去查，尤其是一些政策性很强的文件，利用者不仅想知道本地是怎样规定的，还想知道上级是怎样规定的。另外，各地都有相当数量的垂直管理单位，他们往往不执行地方文件，所以适度保存一些上级文件，即使从全国看存在重复，也还是必要的。”这就比较合理地说明了归档为何也要归收文。

早在上个世纪50年代，为了解决馆藏档案过量重复问题，国家档案局就“提出了‘以我为主的归档原则”。2007年国家档案局印发的《关于做好<机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定>宣传贯彻工作的通知》(档发[2007]3号)还指出要“突出立档单位的主体地位，尽量解决文件材料重复归档和档案将来重复进馆问题”。

既然归档要“以我为主”，或者说“突出立档单位的主体地位”，那么归档就不可能绝对地只归自己的发文，收文一概不归。笔者注意到，《李文》在摘要中使用了“最大限度减少馆藏档案重份现象的发生”这一措辞。如果归档只归发文的话，那么就不应是“最大限度减少馆藏档案重份现象的发生”，而是“从根本上杜绝馆藏档案重份现象的发生”了。可见，(李文)实际上也认为绝对地避免馆藏档案重份现象的发生是难以做到的。

5结束语

既然归档不宜只归发文，而是“以我为主”，那么正如李宝玲同志指出的，“在任何一级综合档案馆中，要求档案文件绝对不重复是不现实的。”也就是说，国家档案馆的档案适当重复具有必然性，或者说国家档案馆的档案重复是必要的、合理的、不可避免的重复。

实际上，减少国家档案馆档案的重复没有必要与归档只归发文联系起来。既然收文也是档案，今后需要查考利用，我们理应将收文归档。这是毋容置疑的。收文归档后，有的收文今后不向国家档案馆移交，照样可以减少国家档案馆档案的重复。这完全可以由国家档案馆根据实际情况，通过调控各自的档案接收范围加以实现。更何况现在的档案整理普遍以件为单位，归档文件目录项目中的件号分为室编件号和馆编件号，国家档案馆在档案接收时进行适当的处理，以达到减少国家档案馆档案重复的目的是完全可以做到的。

《李文》提出归档只归发文的构想，希望能够最大限度减少档案馆档案重复，其出发点和探索精神值得肯定，但这并不是解决问题的正确办法。