基层政府在城市社区自治中的角色重塑

江正平　赵莹莹　曲春生

摘 要：随着我国社会主义市场经济的发展，政府、市场与社会的分化日益明显，社区自治成为社会发展的必然趋势。由于目前我国政府依然在社会生活中起主导作用，基层政府在社区自治中存在职能“越位”、“错位”等角色定位偏差，从而抑制了社区自治的进程。为了推进城市社区自治的快速发展，必须重塑基层政府在城市社区自治中的角色：社区自治应是政府、社区、居民协作的自治，政府与社区的关系应当从纵向控制向横向互动上转变。

关键词：基层政府；社区自治；角色重塑

中图分类号：D693.62 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)06—0051—04

随着我国经济的发展和社会改革的深入，越来越多的“单位人”过渡到“社区人”，特别是社区居民物质、文化、生活需求日益呈现出多样化、多层次的趋势，给社区自治建设提出了新的更高要求。但由于目前我国政府还未完全摆脱计划经济时代的惯性，基层政府对自己的角色定位不准确，政府主导行为对社区自治的发展产生了许多不利的影响。因此，改变目前“政府办社区”的尴尬局面，有必要认真探讨重塑政府在社区自治中的角色问题。

一、社区自治的理论基础及其必然性

推进城市社区自治建设，是城市和谐乃至社会和谐的基础。城市社区自治的主体是居民，核心是居民权利表达与实现的法制化、民主化、程序化，对象是与居民权利有关的所有活动和事务。

1.治理理论是社区自治的理论基础。社区作为一个由各成员平等加入的共同体，其权利构成及运行机制是多元的、相互的而不是单一的、自上而下的。正因如此，治理理论就可以为社区自治提供理论基础。根据这一理论，社区自治的最高目标也是善治。善治目标下社区自治的基本要素主要包括合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。

2.社区自治是社会发展的必然趋势。城市化步伐的加快、流动人口的剧增、单位制的松动、社会职能的分化、人民生活水平的提高都要求基层社会关系的强化，要求社区自治的发展。一方面，政府必须权利下放，还权于民，基层应该为维护社会秩序实行自治；另一方面，政府把公共福利推向社会化，为保障或增加必要的福利，基层则不得不实行自治。因此自治是社会发展的使然，是社区发展的必然趋势。

3.社区自治是建设基层民主的必然选择。宪法和居委会组织法确定了在我国城市基层实行居民自治的制度，这是人民实行直接民主的一种制度，是扩大基层民主，实现民主协商、民主决策、民主管理进而提高城市现代化管理水平的基础工程。社区自治从一个微观层面，以与社区居民自身利益相关的公共事务为出发点，激活居民的参与热情，培养其参与意识，为其积极参与社区公共事务，关注社区普遍的、广泛的共同利益，重视社区互助、人际交往、环境卫生等公益事项，提供了一个可供讨论和参与的公共空间。因此社区自治也是基层民主建设的必然选择。

4.社区自治是降低政府管理成本的必然要求。从经济学来看，“民治”可以精简机构,节约开支。社区自治主要依靠社区自身的资源进行整合，既可以充分开发社区内的人力资源，又为社区建设提供更广泛的财力、物力来源，特别是社区不再单纯地依靠政府资金，而可以通过驻区单位资助、居民捐款等各种方式筹集资金实现居民自我管理的良性循环，因此其管理成本较低。

二、当前基层政府在社区自治中的角色“瓶颈”

在我国公共管理体系中，街道办事处不是一级独立的政府组织，但作为城区政府的派出机构，一般将其称作城市基层政府，亦即笔者所指的“政府”。社区自治当然离不开政府的指导。但我国基层政府在社区自治中一直以一种矛盾的心态处在非常尴尬的境地：在希望通过民间自治来减轻自己负担的同时又害怕权利下放导致对基层失控。可以说这是我国社区目前并未完全实现自治的根本性原因。

1.职能错位及越位弱化了社区自治能力。一方面，政府职能错位，将许多应该由基层政府承担的行政职能推给了社区。地方政府各职能部门都在强调“工作向基层延伸，一切工作进社区”，但在实际操作过程中，只是简单地把工作推给社区，相应的职能、权利却没有明确。另一方面，政府职能越位，对社区居民自治的微观事务管理过多。一是政府包揽了过多的由社区自治组织承担的职能。如直接组织和承办社区内的文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等。二是把社区自治组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。如街道办事处直接任命居委会的工作人员，直接插手居委会的日常活动。正是由于政府在社区自治中太多的行政干预使得社区自治的能力减弱，导致社区各种矛盾增加，难以调动社区成员的积极性，更为严重的是将社会资源挪用为国家行政资源，极大地削减了社区建设所需的各种社会资本。

2.缺乏整体性规划使社区自治发展不协调。政府将重点放在对社区自治的微观管理上，必然会忽视从宏观上对社区自治的总体规划。主要表现在基层政府在社区的政策制定、宏观规划、财政资助、组织协调等方面缺乏深入有效的研究，致使社区组织发育不全，社区内部自治能力不足，社区自治发展不协调。在政策制定上，没有形成良好的制度环境，缺乏一系列政策、法规对社区组织的支持和引导；在宏观规划上，没有将社区建设纳入整个城市的建设中去，缺少长短结合、分步实施的工作计划和实施方案；在资金扶持上，没有将社区建设资金纳入总的财政预算中，投入数量微弱、投入的任意性大；在组织协调上，缺少对各个社区自治组织的宏观协调。正是由于缺乏整体性规划，社区建设才无法顺畅进行。

3.宣传教育不够导致社区居民的参与意识不强。社区居民参与意识不强，是影响社区发展的重要因素之一。某机构的调查问卷显示，对于“您会参与涉及社区事务的居民听证会吗？”这一问题，27.8%的居民表示不会参与，56.1%表示不知道，只有16.1%表示会参与，有76.1%的居民自2004年以来未参加过社区组织的各种文化体育活动。居民对社区自治的漠视，不仅是因为政府对涉及民生的热点问题缺乏关注，不能满足居民个体化、个性化、多元化的需求，致使居民缺乏参与兴趣与热情；还在于对居民的社区自治意识的宣传教育不够，没有营造一个社区自治的氛围。

4.培育和引导不充分使非政府组织发育缓慢。为了弥补政府职能有限的不足，必须积极培育非政府组织，并使其在政府的指导和监督下良好运行。但是，目前我国政府仍习惯于直接包办社区事务，造成了事实上“政府办社区”的局面，却忽视了自己培育相应社会组织要素的职能。针对非政府组织成立的行政程序繁琐、设置的准入门槛较高、政府对非政府组织所获捐赠资金征税等等问题，由于缺乏政策上的指导和规范，都极大地抑制了非政府组织的发展和参与社区自治的积极性，致使其发育缓慢，不能迅速成长为社区自治的重要组织力量。

5.法制不健全抑制了社区自治的发展。首先，在我国的宪法中，基层政府并不包括街道办事处，只是在宪法性法律文件中有相关的授权，其法律地位并不明确。其次，现有的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》对社区的性质、地位、任务、组织结构、与政府部门以及其他社会组织的关系的定位等，也不适应社会变化发展的需要。这些都极大地阻碍了社区自治组织的发展。

三、重塑基层政府在社区自治中的角色

社区建设是向公众提供公共产品的过程，这就决定了政府在推进社区自治的过程中，不能全身而退，而要从宏观上进行行政推动，并以间接的方式参与治理社区的某些公共事务。政府的功能包括输入能量和参与管理，主要是向社区输入法律制度、资金、设施、信息等资源,实现对社区从纵向控制向横向互动的转变。

1.规范基层政府职能，强化社区自治能力。一方面，政府应下放权利，通过还权、转权、赋权进一步明确社区的自治职责。第一，基层政府应将本来属于社区的权利还给社区，如社区工作者选任权、社区内部事务决策权、社区财务自主权等；第二，应将适合于社区管理的部分行政事务转让给社区，赋予社区相应的协管权，如协助政府有关部门管理社区内流动人口、出租房屋、处理违章建筑、建全社区服务网点等；第三，应授予社区对基层政府等有关部门的监督权，如定期对政府职能部门进行评议等，以进一步强化社区的监督职能。这种权力下放，使社区各组织机构能各负其责，居委会能真正议论、协商居民关心之事。另一方面，基层政府要改变管理社区的方法，规范政府参与社区自治的事务。基层政府与社区是指导与协作的关系，是委托与代理的关系，基层政府只能从宏观上协调、引导社区发展，如设立社区建设指导科，通过协调和服务实现指导的职能；由单一型、传统型的行政方法向多元化、现代化的行政方法转变，如利用公共电子网络的方法；在推进社区建设过程中，实行“准入制度”，对于确实需要进入社区的事务经过审批后才能在社区开展，对于某些可由基层政府也可由社区治理的事务尽量让社区来治理，可通过合同委托的方法让社区自治组织发挥其作用以真正实现社区自治。总之，通过自上而下的指导和自下而上的监督，社区自治才能和谐发展。

2.基层政府要对社区自治进行整体性规划。一方面，政府作为社区建设的宏观决策主体，应站在城市经济协调发展的高度，科学设计社区发展规划，将社区建设与行政区划、行政体制、社会发展目标等宏观规划紧密联系起来，使社区与其他社会事业同步发展。政府应根据不同社区的具体情况，从实际出发，突出社区特色，制定相关的社区发展规划、工作计划、实施方案引导社区自治，使社区自治建设不偏离和谐社会主义国家轨道的同时又能充分挖掘和利用社区资源，形成社区品格，增强社区整体优势。另一方面，基层政府要加强对社区的资金投入，同时也要鼓励社区多渠道筹措资金。第一，政府资金投入应纳入财政预算，社区建设经费支出要有合理的财政制度安排，保证社区自治发展的需要。第二，政府应通过制定政策，激励社会成员资助社区建设。如政府对于社区建设项目可以采取减免税收或税收返还等政策，吸引企业等盈利性机构参与社区建设；设立社区建设基金会,呼吁社会各界向基金会捐助资金。第三，实行“费随事转”。在事权的转变过程中，政府应该通过一定的程序及时地向社区组织提供相应的经费补贴，使其能够正常开展活动，提高向社区居民提供服务的有效性。诸如对于非政府组织承接的部分政府职能的事务，要按政府的法规与所提供公共服务的性质，实行“费随事转”，给予资金补贴。

3.基层政府要培养和强化居民的社区自治参与意识。由于社区自治是解决群众所思、所想、所关心的热点问题，具有群众性、社会性的特点，因此居民参与是社区建设的基础，居民的意愿是推动社区发展的根本动力，对居民社区意识及居民参与意识的培养和强化尤为重要。第一，要营造氛围，在宣传教育中培养社区意识。有关部门可制定宣传方案，借助媒体等方式开展多种形式的宣传活动，增强驻区单位和社会各界对社区自治的关注和支持。第二，选准载体，在社区活动中强化社区意识。社区居民委员会是群众自治组织，基层政府可以社区居民委员会为主要载体开展各种喜闻乐见的活动，吸引社区法人居民和自然居民参与，在提供社区服务的过程中提升居民参与社区自治的意识。培养居民对社区的认同感、归属感、责任感和参与感，形成社区自治建设的强大的群体凝聚力。第三，注重人力资源的培养和引入，包括培养和引入受过专门训练的职业化、专业化的社区工作者，建立社区工作者的资格认证制度，打造专业化的服务队伍。

4.基层政府要积极培育非政府组织。非政府组织是社区建设中不可或缺的力量。非政府组织能客观、及时地反映公民诉求，在化解社会矛盾的同时也使居民参与到社区自治中；非政府组织参与社区服务可以缓解我国面临的公共服务、公共产品短缺的困境；非政府组织参与社区建设可以拓展社区服务，提供更多的就业机会，稳定社会的发展。因此基层政府要因地制宜地加紧出台相关政策，培育真正独立于政府之外、具有法人资格的各类公益性、服务性的非政府组织，设立对非政府组织的专门管理机构或者授权特定的机构负责对非政府组织进行管理，从宏观上把握和引导非政府组织的发展方向。如降低其注册成立的标准门槛，减免其税收，给予政策关怀等措施，鼓励和培育社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织以及行业组织等非政府组织的发展。使这些非政府组织承接好政府转移下放的职能，切实发挥服务社区的作用。同时政府也可以通过购买服务、委托代理的方式让非政府组织来协助完成社区公共事务。只有自治能力提高了，自治主体多元化了，政府才能由社区建设的主导者逐步转变为社区发展的服务者、监督者、协同者，各个组织才能形成多元公共产品供给主体，基层政府、居委会、非政府组织甚至包括一部分企业营利组织也才能参与到其中，形成一种互动、监督机制，极大地推动社区自治。

5.健全法律法规使社区自治法制化。法律是社会生活中的首要规范。因此，在推进社区建设和转变政府职能的过程中，必须全面、综合考虑基层政府和社区组织的法律地位。为此，《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织法》在法律上对社区的性质、地位、任务、组织结构、与政府部门以及其他社会组织的关系的定位应重新修订。尤其应对城市社区协助完成政府及其派出机构的各项工作这一问题做出具体规定，使二者之间建立起一种委托——代理契约关系。在《城市街道办事处组织条例》中，可以对街道的性质、地位、任务、规模、组织、功能等做出或重新做出原则性规定；根据不同情况可以建立不同形式的执法体制；允许实行不同形式的街道体制。在特大城市将街道独立为一级行政机关；而在有些地方(小型城市)可以撤销街道建制；还可以考虑在一些地方试行“虚区(县)实街”。完善《城市居民委员会组织法》，根据新的标准界定社区，淡化社区的行政痕迹，明确居民在社区治理中的主人翁地位和积极参与社区建设与管理的义务。根据目前情况，应当对社区自治组织和街道、区（县）政府职能部门之间的公共责任作相应划分，强调居民自治组织的自治权。通过这些措施，用法律明确政府、居委会等组织的职责，使社区自治走上法制化的轨道。

参考文献

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责任编辑：思 齐