基层政府权力运行制约与监督

摘 要 随着全面深化改革和简政放权的深入推进，大量职能下放到基层政府，基层政府的职责越来越多，基层干部的权力越来越大，对基层政府权力运行规范和约束显得十分重要，如何规范权力，预防基层权力“任性”，是现阶段经济转型时期迫切需要解决的重大问题。

关键词 基层政府 权力运行 制约 监督

作者简介：黄辉，中共黔西南州委党校。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.214

一、权力运行制约与监督的重要意义

十八大以来，随着中共中央提出： “全面深化改革和简政放权”的深入推进，基层政府的职责相对较多，基层干部的权力越来越大，权力规范的呼声越来越高，为了防止权力“任性”，重点解决权力规范问题，大家普遍关注权力制度的建设。

十八届三中全会指出， 要加强权力运行规范和制约体系，要构建有效的监督制度，创新体制机制，加强作风建设，使其成为常态的形式。创新行政管理体制改革是我们时代的必然要求，这场改革必然涉及到权力问题，将使权力运行制约和监督问题更加突出。

二、加强权力运行制约和监督的重要意义

公共权力的专横与腐败不仅侵犯了法律的尊严，而且导致政府低效无能，权力偏离正轨的现象越来越严重。因此，对权力运行制约和监督问题已经成为我国行政领域的重要课题。 在当前行政体制转轨的时期，加强权力运行制约和监督具有重要意义。

权力是一把双刃剑，具有两面性，使用不当，必然会阻碍社会进步，侵犯人民权利；权力运用得好，就会促使社会进步，为人民谋福利；若权力没有规范和约束，势必会走向贪腐。权力具有的这两个特性是由权力的特性决定的，这是政治国家都存在的一条规则。

腐败意味着权力的变质，是依附于权力而存在的政治行为。腐败的过程就是利用公共权力谋取私利。

我国在由计划经济向市场经济转型的过程中，腐败猖獗，人民深恶痛绝，人民最关心的焦点就是腐败与反腐败问题，这关系着我国经济发展与改革事业的进步。

反腐倡廉的实质就是对政府权力的控制和约束。腐败是一种全球性的社会现象，动摇各个国家的政权，已成为世界关注的问题。腐败威胁着社会的稳定、和谐、破会社会公平、公正的价值观念，阻碍社会的法治进程。这说明，腐败现象在全球的危害性是多么的严重。

权力变质就是腐败，就是指权力主体不按照权力程序、职责的要求去履行，使其发生偏离，把公共利益转化为私人利益，因此侵害国家的政治环境。公共权力之所以能转换成巨大经济利益，在于它具有的控制性和威力性。在腐败的情形中，公共权力实际上已失去这种特性。但是，公共权力从外相看，还是与其它公共权力联系着，仅从外相难以看出，但它依旧对公共权力起着控制性作用。社会生活中，对权力腐败的有多种，总结归纳有四种最为典型，白色腐败、灰色腐败与黑色腐败和红色腐败，所谓黑色腐败就是权钱交易的腐败；灰色腐败就是法律未能有效规制的腐败，如公款吃喝、公款请客、公款送礼等；红色腐败就是买官卖官的腐败。“将权力关进制度的笼子”，目的是防止权力沦为贪腐官员谋利的工具，看住权力的收益不被执法者所变相“贪污”。从某种意义上讲，腐败是公共权力变质，并且走向极端的形式。

我国现在是不完全的市场经济，处在转轨的时期，权力腐败形式较为严重，也拉大了贫穷程度和富裕程度，使得社会矛盾突出。目前，我国的基层政府权力配置不合理、不科学、使用权力不规范、不透明，也就谈不上法治政府，离法治政府的目标尚远。

从未来发展看，我国将要建设法治经济，腐败严重破会社会主义的法治，我们知道，市场经济是法治经济，法治经济讲求的是公平、公正，腐败必然动摇共产党的执政基础。虽然反腐力度前所未有，但目前腐败蔓延势头依然严峻形势，并没有得到完全控制，一挖就是一片，如辽宁贿选案惊动中央、国务院。对于目前存在的腐败窝案，我们要总结经验，加强反腐败宣传，建设廉政教育基地、采取多渠道、多形式的方式，促使对权力的敬畏，正确运用权力，但这是一项常抓不懈的任务。这项工作是我国建设法治政府的必然要求，是时代所迫，必须坚决遏制腐败蔓延势头、坚决纠正“四风”，对我国来说这是一项长期的工作。

如何有效控制政府的权力是当前反腐败的重大任务。如何建设廉洁政府是我们追求的目标，但廉洁政府一定是权力受到有效监督、有效约束的政府， 若政府权力不能得到很好的配置、监管，政府官员就会成为资源配置者，而不是市场配置资源，进而导致权力寻租，滋生腐败。因此，政治体制管理改革要对政府权力进行科学配置和监督，目的是实现政府权力之间有效的制约与监督。

三、权力运行制约与监督中出现的问题

（一）权力寻租

寻租是一种单纯的财富转移活动或非生产性活动。也就是说，这种寻租行为不产生任何财富，也不会使社会进步，相反，它只会阻碍社会的发展。对社会危害更大的一点，这种单纯的财富转移一般意味着社会强者对弱者的掠夺，产生强权政府，使社会利益分配和不平等的矛盾更加凸出。权力寻租通常影响百姓的切身利益，是百姓关注的热点，当下已成为社会发展的最不稳定因素之一。另外，从客观方面来看，市场经济是法治经济，寻租行为对市场经济的基本规则也会造成严重的破坏。因此，必须对权力寻租行为进行规制。

1.不健全的监督体系给权力寻租留下空间：

由于对基层政府监管缺失、不到位等，这使得基层政府权力寻租空间较大、机会较多、， 从总体上看，“小官巨贪”情况较为严重，民生民利领域成为“小官巨贪”案件重灾区，这些领域的工作人员通常管资金管理、项目审批等实权，中饱私囊、以权谋利空间很大。

2.权力寻租表现：

一是部分领导干部干工作不在状态，在其位不谋其政，官僚主义、失职渎职较为严重。

二是有一部分官员把手中权力看成自己的，把它作为谋取个人利益的工具，轻微的情形是吃拿卡要；严重的是贪污受贿，走向犯罪的深渊；有的公开索贿，非法获取经济利益。

三是少数人经受不住奢靡之风的侵蚀，生活极度腐化。

四是少数领导履行民主集中制原则不认真，搞个人主义、专横。

五是有些领导不严格执行上级的政策，搞上有政策、下有对策，使得上级政策得不到有效的落实。

六是有的基层领导干部受制于人情陷阱。很多违法乱纪的官员都是因熟人的关系使其走向贪污、受贿等，人情成为他们陷入深渊的“沟”。

（二）决策腐败

决策性腐败，主要是指一些基层党政领导干部、企事业单位的有关决策管理人员，在重大投资项目建设决策中，重大国际贸易活动中，签订履行合同中的决策失误行为。

决策腐败比贪污腐败更为严重，对国家和人民的危害更大，给国家造成严重的经济损失，给百姓造成灾难，有些领导决策失误一个项目造成数十亿元的损失。如江苏常州铁本钢铁公司，占地面积6000多亩，4000多户居民搬迁，常州市政府对这个项目违法、违规审批，相关职能部门官员失职渎职，被国务院叫停后，给国家造成几十亿的损失，搬迁百姓无家可归，有的住进桥梁、隧洞、废弃的渔船。

四、对策

（一）坚持简政放权，推行三清单制度

如何简政放权，就是要推行“权力清单”“责任清单”和“负面清单”，这三项制度，通过这个制度把“政府乱作为的手”捆绑起来，让“市场迈开腿”，这就划清了市场和政府的界限，这是简政放权的方法措施。

如何实现政府职能转变，就是要压缩基层政府的行政审批权，使基层政府由管理型向服务型转变。通过公众参与监督，进一步梳理出需要改进的事项，推动权力下放。 但权力与责任必须对等，奉行有权必有责，用权受监督的机制；同时问责机制需发挥有效的作用，惩处到位，对权力有敬畏之心。若权力没有有效的追责机制，势必会导致权力异化或者乱作为的现象发生。

负面清单，就是规定哪些领域社会主体不能进入，其余社会主体都可以进入。减少行政审批权，降低权力寻租的机会、空间，同时也激发市场活力，政府的职能转到监管上来，为市场做好服务。

（二） 健全政府职责体系

为了要保证改革取得的成果，需要健全政府职责体系。 怎样形成政府的职责系统，就是要每一层、每一个部门进行完全梳理清楚，使其落实到位，不流于形式，立法确认。 任何政府必须在法律规定下履行职责，超出法定范围属于越权，需受到法律的追究，只有这样，才能最终形成符合我国现代政府发展规律的政府职责体系。

（三）重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制（五部曲促使科学决策）

长期以来，一些政府官员奉行拍脑袋做决策，拍胸脯做决策，决策失败了，拍屁股走人。虽然有的受到免职处分，但过不了多久却“带病复出”，有些到异地任职，有的换部门任职。这种情形损害了政府的公信力，让这些官员继续忽悠百姓，媒体常常报道，某官员因失职、渎职受到免职处分，但过一段时间这些官员又另有新职。

国务院《规则》提出，科学决策的五部曲，在重大项目建设决策过程中，必须有公众参与，可采取多种形式，听证、座谈，广泛听取意见，充分发扬民主制度；专家参与论证，因许多重大项目设计到专业性强的问题；风险评估，有利于降低未来矛盾风险；合法性审查；民主评议，这是最后一道由决策机构把关的关卡，这些都需要国务院尽快出台相关的法规，进一步明确、细化，使其更有操作性。

“为官一任，造福一方”，但有些地方官员为了攀升、一味追究面子工程、形象工程，往往轻易决策，不顾实际地拼命“上项目”，使得国家巨额投资付诸东流，也给当地政府背上了沉重的包袱，而个人却升迁，百姓却遭殃。正因为实践中乱决策、违法决策、不按民主程序决策、不按科学规律决策经常发生，因此需对责任者终身追究，同时责任倒查，让领导干部具备法治思维，敬畏法律从而科学决策。

注释：

①中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.

②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》.2014.10.23.

③十八大报告.

参考文献：

[1]《国务院工作规则》.2013.03.20.

[2]《联合国反腐公约》.2005.

[3]汪永成.中国反腐败战略中政府权力滥用的控制策略.广州大学学报（社会科学版）.2006，5（8）.

[4]陈国权、曹伟.权力制约监督的制度功能与现实意义.社会科学战线.2011（9）.

[5]何旗.遏制政府不作为现象探略.黄冈师范学院学报.2008，28（S1）.