中央与地方关系：改革开放３０年来嬗变的实证研究

2008-12-16罗国亮

中州学刊 2008年6期

罗国亮

摘要：改革开放30年来，我国的政治体制发生了重大变化，其中，中央与地方关系的变化是重要的一项。对于中央与地方的关系，学术界已有了较为充分的研究，然而，许多学者将其变化简单地理解为国家财政体制的变化。实际上，中央与地方的关系牵涉到很多内容，其中最主要的内容包括国家立法体制、财政体制以及政府机构设置。认真梳理改革以来中央与地方关系发生的各种变化，在理论上、实践上都具有承前启后、继往开来的重大意义。

关键词：中央与地方关系；财政体制；立法体制；政府机构设置

中图分类号：D62 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)06—0021—10

中央与地方关系，是属于国家纵向结构形式的范畴，“它是中央权力与地方权力的关系在国家组织结构形式和原则上的体现”①，因此，中央与地方关系的根本点是权力关系。这种权力关系包括多个方面，其中最重要的是财政权、立法权、人事管理权和行政管理权，它们分别体现为财政体制、立法体制、人事管理体制和行政体制。改革开放30年来，这些方面均发生了较大变化。

一、立法体制的演变

（一）演变过程

立法体制是政治制度的重要组成部分，其核心是立法权限的划分。改革开放30年来，我国的立法体制（包括立法主体、立法权限等）发生了很多变化。

1979年7月，五届全国人大二次会议通过了修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），赋予了省、自治区、直辖市的人大及其常委会制订地方性法规的权力，地方立法权从此获得了法律上的认可。1981年11月，全国人大常委会作出决议，授予广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的权力，从而扩大了地方立法权限。1982年12月，五届全国人大五次会议通过了新的宪法，并修改了地方组织法。新宪法赋予国务院制定行政法规的权力；赋予全国人大常委会解释宪法、监督宪法实施的权力；最主要的是赋予了全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律的权力。而修订后的地方组织法规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案；同时规定省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定规章。两级多层次的立法体制开始在我国形成。1992年7月，全国人大常委会作出授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定；1994年、1996年又先后授予厦门市、汕头市和珠海市同样的权力。经济特区由此均获得了立法权。1997年和1999年，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》分别生效，两大特区均实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，“一国两制”的实践使我国的立法体制和中央与地方关系更加丰富。2000年3月，九届全国人大三次会议通过了《立法法》，详细规定了立法主体、立法程序、立法权限、法的位阶、法的适用、法律解释等内容，标志着我国的立法体制基本建立起来。

经过几十年的发展，我国立法体制已经比较稳定，各种立法主体及其所制定的规范性法律文件的位阶关系也比较清楚。以法的位阶为标准，我国现行的法律体系可分为6个效力等次。

第一等次：宪法。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。全国人大制定和修改宪法，全国人大常委会可以解释宪法并监督宪法的实施。

第二等次：法律。法律的效力高于行政法规，低于宪法。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对其制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

第三等次：国务院制定的行政法规。其效力高于地方性法规、规章，低于法律。

第四等次：国务院部委等直属机构制定的部门规章，省、自治区、直辖市的人大及常委会制定的地方性法规以及民族自治区的人大制定的自治条例和单行条例。它们具有同等效力，其效力均高于地方政府制定的规章，低于行政法规。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，在该地方适用地方性法规；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。自治条例和单行条例可以对法律、行政法规作变通规定，在本自治地方适用，但它们必须经全国人大常委会批准后才能生效。

第五等次：较大的市②的人大及其常委会制定的地方性法规，省、自治区的人民政府制定的地方政府规章，它们基本上具有同等效力。民族自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例也处于这一效力等次，它们也可以对法律、行政法规作变通规定，在本自治地方适用；但它们必须经省、自治区、直辖市的人大常委会批准后才能生效。

第六等次：较大的市的人民政府制定的地方性规章。其效力低于上级政府制定的规章，低于本级人大及其常委会制定的地方性法规。

（二）小结

第一，人大制定的法律法规的效力高于同级政府制定的行政法规和规章，体现了我国根本政治制度的要求；全国人大和国务院制定的法律法规的效力高于地方制定的任何规范性法律文件，体现了我国单一制国家的特征。

第二，我国当前已经形成了中央与地方两级、多层次的立法体制；各种规范性法律文件的位阶关系比较清楚，在规定不一致时，也有较为明确的处理办法，说明我国的法律体制已经比较完善。

第三，改革开放以来，发展最快、最具活力的莫过于地方立法，地方立法或者是为了执行中央的法律法规而对其进行的细化，或者是在中央立法的时机和条件尚不成熟的情况下进行的，其立法为地方发展起到了保驾护航的作用。

第四，立法体制变化的背后隐含的是立法观念的变化。一是逐步从经验立法走向超前立法。经验立法是指在总结经验的基础上进行立法，反映了慎重的立法态度，但往往不能适应社会经济发展的要求。超前立法是指通过学习、借鉴、甚至移植进行立法，让法律具有超前性。二是从法律工具主义转变为权利保护主义。前者是指把法律视为强化社会管理和控制的工具，其立法往往是为了强化政府的行政管理和经济管理职能；后者强调法治本身的价值，强调法律对人民权利和利益的保障。③经济社会的变革、发展，对我国的立法提出了革命性的要求，它们要求立法必须具备现代、法治、开放、科学的特征。经济社会发展是立法权扩张的重要动力。从发展过程来看，在1979年授予地方立法权、1982年赋予全国人大常委会立法权之后，我国的法律规范大量涌现，法制建设走上了快车道，这说明立法体制的完善是法制建设的重要基础。

二、财政体制的演变

（一）演变过程

我国改革的每一步都伴随着国家财政体制的变化。

第一阶段：“划分收支，分级包干”财政管理体制（1980—1984年）

1980年国务院颁布的《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》指出，除京津沪三地仍实行总额分成的办法以外，其他地方实行形式各异的“划分收支，分级包干”办法。其要旨是明确划分中央和地方的收支范围。中央所属企业的收入、关税收入和其他收入，归中央所有；地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税等归地方所有。数额较大、增长较快的工商税作为中央与地方的调剂收入。支出与企事业单位的隶属关系挂钩，中央所属单位的支出由中央承担，地方所属的由地方承担。少数专项财政支出由中央专门拨款，不列入地方财政的支出范围。这就是“分灶吃饭”的财政体制。它打破了统收统支的局面，调动了地方增收的积极性。但这一体制使中央财政占比下降，与其承担的任务不相适应。

第二阶段：“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制（1985—1993年）

1983年、1984年我国相继进行了两步“利改税”改革，将企业对政府的利润缴纳改为税收缴纳。在此基础上，我国于1985年实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制，即按改革后的税种设置，把全部财政收入按税种划分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。财政支出仍按企事业单位隶属关系划分为中央财政支出、地方财政支出、中央财政专项拨款支出。在分成办法上，地方固定收入大于支出的，定额上解中央；地方固定收入小于支出的，在中央和地方共享收入中确定一个比例留给地方；地方固定收入、共享收入全部留给地方仍不足以抵补支出的，由中央定额补助。分成比例和上解、补助数额一经确定，五年不变，地方多收多支、少收少支，自求平衡。这一体制已经有了分税制的特征。鉴于中央财政收入占比持续下降、赤字连年增加的形势，中央决定从1988年起对财政体制进行改进。改进后的财政体制主要有6种形式：收入递增包干；总额分成；总额分成加增长分成；上解递增包干；定额上解；定额补助。

第三阶段：分税制（1994年至今）

自1980年以后实行的分级包干的财政体制，调动了地方各级政府发展经济的积极性，适应了当时社会经济发展的需要。然而，包干体制毕竟不是一种科学、规范的办法，随着改革事业的日益深入，其缺陷也逐渐暴露出来。为此，1993年国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年起在全国实行分税制。分税制的原则和主要内容是：（1）合理划分中央与地方的事权和支出，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。（2）根据事权与财权相结合的原则划分税种，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。（3）建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。（4）中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。

1994年后，针对出现的问题，对分税制又进行了一些调整，主要有以下变动。

1996年，国务院下发通知，要求从1997年起，将证券交易税分享比例由原来的中央地方各50%调整为中央80%、地方20%。几个月后，国务院要求将证券交易税税率由3‰调高到5‰，调高部分归中央，1998年又调整为4‰，折算下来就是中央分享88%、地方享12%。2000年10月1日起又将分享比例分三年调整到中央97%、地方3%，即2000年中央91%、地方9%，2001年中央94%、地方6%，从2002年起中央97%、地方3%。

1997年2月，国务院发出《关于调整金融保险业税收政策有关问题的通知》，要求将金融保险业营业税税率由5%提高到8%。提高税率后，除各银行总行、保险总公司缴纳的营业税仍全部归中央以外，其余金融、保险企业缴纳的营业税，5%归地方，3%归中央。从2001年起，经国务院批准，金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，分三年将其从8%降低到5%，中央分享部分随之取消。

1999年8月，财政部、国土资源部印发了《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，规定新增建设用地土地有偿使用费的30%上缴中央财政，70%上缴地方财政。2006年11月7日，财政部、国土资源部、中国人民银行发出的《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》要求，从2007年起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准比原来提高1倍，但仍按30∶70在中央与地方之间分享。

2001年国务院发出《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》，要求从2002年起实行新的所得税分享方案。新方案规定：除铁路运输、国家邮政、工行、农行、建行、中国银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行（以下称“7大银行”）以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方分成。将各地区2001年的实际收入作为基数，实施增量分成。2002年的增量中央地方各分享50%；2003年中央地方按60∶40分享；2003年以后再行考虑。这一办法进一步弱化了企业隶属关系与财政收入的联系。

针对日益加重的出口退税负担问题，2003年国务院发布《关于改革现行出口退税机制的决定》，决定从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75∶25的比例共同负担。2005年国务院又发出《关于完善中央与地方出口退税负担机制的通知》，要求将超基数部分由中央与地方按92.5∶7.5的比例来负担。

经过多次调整，我国目前财政体制的收支分配状况是：（1）中央固定收入：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，邮政部门、海洋石油天然气企业缴纳的所得税，铁道部门、7大银行交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。（2）地方固定收入：营业税（不含铁道部门、7大银行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、7大银行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，城镇土地使用费。（3）中央与地方共享收入：增值税中央分享75％，地方分享25％；纳入共享范围的企业所得税和个人所得税中央分享60%，地方分享40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。新增建设用地的土地有偿使用费中央与地方按30∶70分享。（4）中央固定支出：中央行政、事业单位运转所需经费，实施宏观调控、协调地区发展的支出，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制经费，地质勘探费，国防费，外交和援外支出，由中央负担的国内外债务还本付息支出。（5）地方固定支出：本级机关运转以及本地经济、事业发展所需要的费用，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护费用，地方文化、教育、卫生、科学等各项事业费和行政经费，民兵事业费，价格补贴以及其他支出。（6）中央与地方共同支出：经济建设，经济管理，出口退税，城乡建设，支农支出，社会保障，交通，教育，科学，文化，卫生，计划生育，民政，公安，司法，武警经费，监察，体育事业，城乡建设，宗教事务，民族事务，等等。

1998年，全国财政工作会议首次提出了建设公共财政体制的目标。党的十六届三中全会就建立公共财政体制作出了具体部署。党的十七大报告提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，这就定义了公共财政体制的特征和要求。

（二）小结

第一，1980年以前，我国实行高度集中的财政体制，地方政府的财权十分有限。自1980年以来，实行了“分灶吃饭”的财政体制（分税制也是一种“分灶”方法），使财力分配由以“条条”为主转向以“块块”为主。在这30年中，分税制是“重头戏”，从历史和逻辑上讲，它是财政体制改革探索的结果；从实施时间上讲，它占了这30年的将近一半时间；从近来改革的动向上看，现在的一系列改革都是旨在完善这一体制。因此我们有理由预测，它可能仍将是我国今后一段时期内财政体制的基本框架。

第二，我国财政体制的演变呈现如下几个特点：（1）每一次改革都是先在某些地区试行，然后再在全国推广，体现出渐进性特征。（2）我国财政体制的变革始终在维护中央权威、保证其宏观调控的有效性与调动地方积极性之间反复平衡。（3）财政体制改革始终和其他方面的改革尤其是政企关系改革紧密相关，例如“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制的实行，就必须以企业“利税改革”为前提。（4）长期以来，政府财政收入的很大一部分来源于其所属的企业，但随着分税制的推行，其收入开始以税种划分为基础，弱化了企业隶属关系与税收的联系，不仅有利于政企分开，而且使中央与地方从行政性分权走向经济性分权。

第三，分灶吃饭的财政体制调动了地方各级政府发展经济和当家理财的积极性，带动了我国经济的高速发展。据统计，1978年我国的GDP为3645.2亿元，全国财政收入为1132.26亿元；到了2007年，GDP达到24.66万亿元，财政收入达到5.13万亿元，分别比1978年增加了66.7倍和44.3倍，其发展速度可见一斑。

第四，建设公共财政体制是我国财政体制改革的重要目标。“如果说分税制主要是从财政收入方面调整和规范了政府间纵向的财政分配关系的话，那么，公共财政体制则主要是从财政支出方面调整和规范了政府和市场间的财政分配关系。”④公共财政体制建设是市场经济的必然要求，其基本的前提假设是政府必须弥补市场失灵，提供公共产品。

第五，当前财政体制存在的最主要问题是中央与地方的财权和事权不相称。在财权与事权的不相称上，从1978年到现在，我们恰好转了个180度的弯。从统计数据来看，1978年，我国中央与地方的财政收入各占全国财政总收入的15.5%和84.5%；而中央与地方财政支出的占比则分别为47.4%和52.6%，也就是说，中央用15.5%的收入担负了47.4%的支出任务，而地方则用84.5%的收入担负了52.6%的支出任务，财权与事权明显不相称。但到了2006年，则又恰好颠倒过来，中央政府财政收入占比为52.8%，其支出占比则为24.7%；而同年地方政府则用47.2%的财政收入承担了75.3%的支出任务，这足以看出问题的严重性。此外，省级以下政府间财政关系的矛盾也很突出，亟需改革和规范。为此，党的十七大报告提出，要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力。

三、政府机构的演变

（一）中央政府机构的演变过程

1977年—1978年，国务院上收了一部分“文革”中下放给地方的权力，增加了20几个部门，到1978年3月五届全国人大时，国务院设部委机构37个，直属机构32个，办公机构7个，共计76个部门。随着改革开放的展开，政府部门一直增加，到1981年底，国务院共设有100个工作部门，达到了建国以来的最高峰。

1982年，国务院进行了改革开放以来的第一次机构改革。经过撤销合并，连办公厅在内共设61个部门，机构减少了40%。具体变动如下：（1）将国务院财贸小组、国家经委、农委、建委、机械委、能源委、国家标准总局、计量总局、医药总局、建筑材料工业总局和专利局11个部门合并，设立国家经济委。将对外贸易部、对外经济联络部、外国投资管理委、进出口管理委、进出口商品检验总局5个部门合并，设立对外经济贸易部。将文化部、对外文化联络委、国家出版事业管理局、外文出版发行事业局、国家文物事业管理局5个部门合并，设立文化部。将国家劳动总局、人事局、国务院科技干部局和国家编委4个部门合并，设立劳动人事部。（2）将一机部、农机部、国家仪器仪表工业总局和国家机械设备成套总局4个部门合并，设立机械工业部。将农业部、农垦部和国家水利总局3个部门合并，设立农牧渔业部。将国家建工总局、城市建设总局和测绘总局3个部门合并，设立城乡建设环境保护部，国务院环保领导办公室和国家建委的一部分工作也并入该局。将四机部、广电总局、电子计算机工业总局3个部门合并，设立电子工业部。将商业部、全国供销合作总社和粮食部3个部门合并，设立商业部。将水利部和电力工业部合并为水利电力部。（3）将外国专家局并入国务院办公厅。将毛主席纪念堂管理局移交中央办公厅领导。将二机部改为核工业部；三机部改为航空工业部；五机部改为兵器工业部；七机部改为航天工业部。将农行、建行、工行、中国银行、国家外汇管理总局、六机部和国家有色工业总局改为经济实体，不再作为政府工作部门。（4）新设国家经济体制改革委；将新华社由直属机构升格为部级机构。

1983至1987年，国务院先后增设了审计署、监察部、国家安全部、空中交通管制局、国务院法制局、土地管理局、烟草专卖局、新闻出版署、中医管理局、国务院特区办、国务院经济调节办；将机械工业部与兵器工业部合并为国家机械工业委；恢复国家建材工业局（直属机构）；将教育部改为国家教委，广播电视部调整为广播电影电视部，中国文字改革委更名为国家语言文字工作委。到1987年底，国务院共设部委机构45个，直属机构22个，办事机构4个，共71个工作部门。

1988年进行的国务院机构改革，经过调整，共设66个工作部门。具体变动如下：（1）撤销国家计委、经委，组建新的国家计委。新的国家计委是一个承担宏观管理职能的高层次的综合性部门，不再承担微观管理职能。为了实行党政分开、推行公务员制度，撤销劳动人事部，组建新的人事部；同时组建劳动部，承担原劳动人事部有关就业、工资、保险、福利、劳动保护和安全监察等方面的职能。为了加强物资的综合管理，搞活物资流通，撤销国家物资局，组建物资部。（2）为了对能源实行全行业管理，撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部，原水利电力部的电管职能也划归该部；同时组建石油天然气总公司、中国统配煤矿总公司、中国核工业总公司。为了加强对全国建设工作的综合管理，撤销城乡建设环境保护部，组建建设部。为了加强机械、电子工业全行业的统筹规划和宏观管理，撤销机械工业委、电子工业部，组建机械电子工业部。为了统筹技术力量，加强对航空航天工业的行业管理，撤销航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部。鉴于水利对国民经济的重大影响，在撤销水利电力部的同时，组建水利部。鉴于新华社不具备行政管理职能，故将其由部级单位改为直属单位，不再列入国务院行政机构系列。（3）为了加强对国有资产的管理，成立了国有资产管理局，由财政部归口管理。为了加强技术质量监督工作，组建国家技术监督局；同时撤销国家计量局、标准局，并将原国家经委的质量管理职能转入国家技术监督局。为了加强对环境污染的综合治理和对生态环境的保护，将原城乡建设环境保护部代管的国家环保局改为国务院直属机构。为了加强税收征管，将财政部的税务总局改为国家税务局，由财政部归口管理。将国家烟草专卖局、中医管理局、语言文字委等直属机构分别改为部委归口管理。撤销国务院经济调节办、国家物资局、空中交通管制局等直属机构；将医药管理局由部委归口管理改为国务院直属机构。

1989年之后，国务院又增加了物资部、新闻办公室和经贸办公室，其工作机构由1988年的80个增加至1993年的86个。

1993年的国务院机构改革，其目标是转变政府职能，推进政企分开，以适应社会主义市场经济的要求。在这种思想的指导下，将原有的86个工作机构减少到58个。具体变动如下：（1）在国务院经贸办的基础上，新组建国家经贸委。将对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部。（2）为了理顺了党委纪检与行政监察的关系，统筹党政机构设置，实行监察部和中纪委合署办公。（3）鉴于航空航天工业部管理任务少、有条件办成经济实体，因此将其分拆为两个公司：航空工业总公司和航天工业总公司。鉴于当时我国轻纺产业绝大部分已经市场化，不再设轻工业部和纺织工业部，将其分别改为中国轻工总会和纺织总会。（4）撤销能源部，分别组建电力工业部和煤炭工业部，同时撤销中国统配煤矿总公司。撤销机械电子工业部，组建机械工业部和电子工业部，同时撤销中国电子工业总公司。撤销商业部、物资部，组建国内贸易部。

1998年，国务院进行了一次力度、幅度和涉及面都相当大的机构改革。改革在转变政府职能、实现政企分开方面取得了突破性进展，反映在机构设置上，基本上撤销了所有的工业经济部门，原有的40个部级机构调整为29个，再加上17个直属机构，5个办事机构，总共51个部门。具体为：（1）撤销邮电部和电子工业部，组建信息产业部；成立国家邮政局，由信息产业部管理。将煤炭工业部、机械工业部、冶金工业部、国内贸易部、轻工总会和纺织总会，分别改组为国家煤炭工业局、机械工业局、冶金工业局、国内贸易局、轻工业局和纺织工业局，由国家经贸委管理。电力行业已组建国家电力公司，不再保留电力工业部，其职能并入国家经贸委。国家粮食储备局改为国家发展计划委管理的国家局。将化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，组建石油和化学工业局，由国家经贸委管理。（2）由地质矿产部、土地管理局、海洋局和测绘局共同组建国土资源部；保留海洋局和测绘局作为其部管国家局。撤销劳动部，组建劳动和社会保障部。将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司的政府职能，统归新组建的国防科工委。（3）人事部职能调整为：综合管理专业技术人员和国家公务员，任免国务院监管的大型企业领导人员，管理国务院向重点大型企业派出的稽察特派员。将林业部改组为国家林业局，为国务院直属机构。不再保留国家体委，将其职能委托中华全国体育总会代行。广播电影电视部的电视网络管理职能划出后，改组为国家广播电影电视总局，为国务院直属机构。国家计委更名为国家发展计划委；国家科技委改为科技部；国家教委改为教育部。

2003年国务院机构改革后，除办公厅外，设置部委机构28个，直属特设机构1个，直属机构18个，办事机构4个，直属事业单位14个，部委管理的国家局10个，另有国务院议事协调机构和临时机构28个。具体变化如下：（1）设立国资委，为国务院直属特设机构，专门承担国有资产监管的职责。将国家发展计划委改组为国家发改委，以综合协调各方面改革；将国务院体改办的职能并入该部门。设立银监会，以加强金融监管，确保金融安全，化解金融风险。组建商务部，以适应市场经济的要求，不再保留国家经贸委、对外贸易经济合作部。（2）为加强对食品安全的监管，在国家药品监管局的基础上组建国家食品药品监管局，仍作为国务院直属机构。为进一步强化对安全生产的监管，将国家经贸委管理的国家安监局改为国务院直属机构，负责安全生产的监管。为落实人口发展战略，推动人口与计划生育工作的综合协调，将国家计生委更名为国家人口和计划生育委。

2005年，为了进一步加强安全生产监管工作，国家安监局调整为国家安监总局（正部级），为国务院直属机构；国家煤矿安全监察局单设（副部级），作为国家安监总局管理的国家局。

2008年的国务院机构改革，着眼于加强和改善宏观调控，保障和改善民生，理顺部门职责关系，旨在探索职能有机统一的大部门体制。这次改革涉及调整的机构15个，正部级机构减少4个。经过改革，除办公厅外，国务院部委机构27个，直属特设机构1个（国资委），直属机构15个，办事机构4个，直属事业单位14个，部委管理的国家局16个。具体变动如下：（1）进一步强化国家发改委的宏观调控职能，减少其微观管理和具体审批事务；建立健全国家发改委、财政部、中国人民银行等部门之间的协调配合机制，形成完善的宏观调控体系。为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层次的议事协调机构——国家能源委员会；同时，撤销能源领导小组及其办事机构，组建国家能源局，由国家发改委管理，将国家发改委的能源行业管理的有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。（2）撤销国防科工委、信息产业部和国务院信息办，组建工业和信息化部；同时组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理；国家烟草专卖局也改由该部管理。撤销交通部和中国民航总局，组建交通运输部，从而将公路、水路和民航的交通运输统合衔接起来。同时，组建国家民航局，由交通运输部管理；国家邮政局也改由该部管理；考虑到铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。撤销人事部、劳动和社会保障部，组建人力资源和社会保障部；同时组建国家公务员局，由该部管理；国家外国专家局归该部管理。（3）为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，在撤销国家环保总局的基础上，组建环境保护部。为深入推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，进一步加强城乡建设规划统筹，在撤销建设部的同时，组建住房和城乡建设部。（4）调整食品药品管理职能，卫生部负责组织制定食品安全标准、药品法典，担负食品安全综合协调、组织查处重大事故的责任；国家食品药品监管局改由卫生部管理，该局负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节的食品安全，监管药品的科研、生产、流通、使用和药品安全；农业部、国家质检总局和工商行政管理总局按照职责分工，加强对农产品生产环节、食品生产、加工、流通环节的监管。

（二）地方行政体制的演变过程

地方行政体制的变化包括两个方面：政府结构层次和机构设置。从变化过程来看，机构设置始终是跟随中央政府的变化而变化的，这是由我国单一制国家结构形式决定的；结构层次是政府间纵向关系的范畴。虽然每个地方变化的内容和次序不尽相同，但多数地方还是一致的。地方政府层次多，为方便起见，在考查机构设置时，我们以省级政府为主。

第一阶段（1978—1989年）

地方政府层次结构方面的变化主要有：（1）1979年通过的地方组织法规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”这样，行政公署和区公所又都恢复到1954年地方组织法所规定的地位，即作为上级政府的派出机构，监督、指导下级政府的工作。（2）1982年底，《中共中央关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》指出：“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县管企业。”由此开始了地市合并和市领导县的试点改革，到1986年，这一改革趋势被确定下来并逐步推广。（3）1983年，《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出：“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委。”从而恢复了乡政府建制，取代了人民公社。（4）1986年，中共中央、国务院下发《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，要求县级许多部门尽量将在乡设置的分支机构下放给乡。从此，县乡之间不再设置区公所，区逐渐在地方政府结构层次中消失。

在地方政府的机构设置上，以江西省政府为例，1979年撤销了文教办公室科技组、教育组、文化组，分别组建科技委、教育局和文化局；撤销体育运动委领导小组，恢复体育运动委；增设了人事局、统计局、水产局、革委会经济委员会、出版局、旅游管理局、革委会侨办。中央将中国人民银行各地的分行由地方管理为主改为以中国人民银行总行管理为主；将邮电管理局上划邮电部管理。1980年，撤并第三、第六、第五机械工业厅；增设了进出口管委会、外资管委会、司法厅、医药管理局、标准局、计量局、建材工业局、口岸管理局、档案局、物价局、参事室。1981年增设了老干部局和工商行政管理局。

1983年，地方政府开始了改革开放以来的第一次机构改革。这一年增设了审计局、计生委、经济协作办、经济体制改革委等部门；将地方气象局划归国家气象局管理；将电子、纺织、冶金、医药管理、建材管理、建筑局等部门转换为经济实体。在这次改革中，各地在厅、处、科之下，设置了一类称之为二级机构的副厅级、副局级、副处级、副科级机构，从而使厅局与处室之间，处室与科，科与股之间出现了一个新的机构层次。1986年县以上地方政府普遍成立了土地管理机构。1987年增设了监察部门、法制办、台办（和党委台办两个牌子，一套人马）。80年代，有些地方的省级政府，如辽宁、内蒙古、天津等已经设立了调研室，但大部分地方尚未设立这一机构。

第二阶段（1989—1999年）

地方政府层次结构的变化主要有：（1）90年代，各地进一步推进地市合并和市管县的改革，据统计，1980年全国共有行政公署170个，1991年减少至148个，到了1999年，只有72个，而且正在被撤销；领导县的地级市从1980年底的50个、1985年底的143个增加到1998年的227个。（2）1985年国家机关进行工资改革时，对广州、武汉等8大城市的领导人单独规定了一套介于省级与市级机关工作人员的工资标准，于是便有了副省级市的说法；1995年中央编委发文明确规定广州、武汉等16个城市为副省级市，从而在省与市之间又产生了一个新的层次。（3）1997年和1999年，香港、澳门特区分别成立，创造了一个中国特色的国家结构形式——“一国两制”。“一国两制”的实践丰富和发展了我国的国家结构形式。（4）在1999年开始的地方政府机构改革中，逐步将工商、质监和药监机构改为省直机构，将环保部门改为双重管理、以所在地管理为主的管理体制，进一步理顺了“条块”关系。

1988年国务院机构改革之后，由于种种原因，地方政府并未进行改革。地方政府机构设置的变化主要发生在1993年到1995年间。以山东省政府为例，在这次改革中，撤销了第一、第二轻工业厅、文物事业管理局、职工教育办；撤销了化学工业厅，组建了石油化学工业厅；撤销了水产局，组建了海洋与水产厅；实现了监察厅与省纪委合署办公；增设了省政府调研室、地方税务局、省国资局、建工局、医药管理局等部门。

第三阶段（1999—2008年）

1998年国务院机构改革之后，地方政府机构改革于次年展开。在此期间，省政府撤销了煤炭、建材、石化、纺织、地矿、机械、畜牧、农机管理、乡镇企业管理等部门，撤销了贸易厅、经济协作办、国防科工委（办）；撤销农委，其职能并入农业厅；撤销电子工业局，设立信息产业厅；土地管理局和测绘局合并为国土资源厅；建委和建筑工程管理局合并为建设厅；计划委员会改为发展计划委员会；经改委改为经改办；法制局改为法制办；科技委改为科技厅；教委改为教育局；体委改为体育局；林业厅改为林业局；省技术监督局改为省质量技术监督局；对外经贸委改为对外贸易经济合作厅。

2003年国务院机构改革后，省政府机构的变化主要有：撤销发展计划委和经改办，设立省发改委；新建安全生产监管局、省政府国资委；将计生委改为人口和计划生育委员会；将药监局改为食品药品监管局。2008年国务院机构改革后，地方政府机构改革正在进行探索。

（三）中央与地方行政机构演变对照

首先需要说明几点：（1）除了改革的几年外，其他年份政府机构相对比较稳定，因此我们只选取1986年、1992年、1996年、2002年和2007年几个典型的年份进行对比；（2）地方政府层次多，而且各地的机构设置大同小异，为简便起见，我们选择山东省政府为代表；（3）中央与地方政府的绝大多数部门都是“上下对口”的，因此我们只选择能说明问题的中央特有、地方特有或者不完全对口的机构设置来研究。

1986年，国务院特有的机构是：国防部，铁道部，邮电部，中国人民银行，国务院港澳办、特区办，海关总署，中国民用航空局等。山东省政府特有的机构为：税务局，劳改局，省防空办，驻北京等地的办事处，城市抽样调查队，农村抽样调查队，多种经营乡镇企业局等。1992年，国务院特有的机构是：国防部，铁道部，邮电部，中国人民银行，国务院港澳办、特区办、新闻办、研究室，海关总署，中国民用航空局，国有资产管理局，航空航天工业部，地质矿产部等。山东省政府特有的机构是：经济委员会，经济协作办，农机管理局，劳改局，乡镇企业局，驻北京等地的办事处，防空办等。此外，国务院设能源部，机械电子工业部，化学工业部，冶金工业部，轻工业部，而山东省政府则设石油化学厅，机械工业厅，第一轻工业厅，第二轻工业厅。1996年，国务院特有的机构是：国防部，铁道部，邮电部，中国人民银行，国务院港澳办、特区办，海关总署，中国民用航空局等。山东省政府特有的机构是：纺织工业厅，建工局，物价局，经济协作办，农机管理局，监狱管理局，建筑材料工业局，乡镇企业管理局，防空办，驻北京等地的办事处等。2002年国务院特有的机构是：国防部，铁道部，海关总署，国防科工委，中国人民银行，知识产权局，中国民用航空总局，国务院港澳办，保监会等。山东省政府特有的机构是：物价局，监狱管理局，防空办，驻北京等地的办事处等。2007年国务院特有的机构是：国防部，铁道部，海关总署，中国人民银行，中国民用航空总局，国务院港澳办，银监会，证监会等。山东省政府特有的机构是：物价局，监狱管理局，防空办，驻北京等地的办事处等。

（四）小结

第一，从中央与地方政府的机构设置上看，大多数部门都是上下对口的；从职能上看，凡是国务院所属的上下对口的部门，地方政府部门的职能主要是执行上级部门的决策。

第二，地方政府的机构设置始终随着中央政府的变化而变化。例如新闻办、研究室，知识产权局，国资委，信息产业部门等都是先在国务院设置，后来才在地方政府设置。工业专业经济部门的裁减也是先在国务院后在地方政府进行。监察部门与党委纪检部门的合署办公也是如此。有些机构随着改革的推进而撤销，如国务院特区办，它是专门负责经济特区等地对外开放等经济事务的机构，但随着我国的全面开放，它在20世纪90年代后期被撤销了；地方政府的农机管理局、乡镇企业管理局等也在后来被撤销。

第三，机构改革的一个重点是加强中央政府的宏观调控职能。单从部门设置上讲，国防部，铁道部，港澳办，海关总署，邮电管理部门，中国人民银行，中国民用航空局等负责全国性的、跨地区事务的机构一直都是国务院特有的部门，其中前3个地方政府从未设置过（仅有一个例外：由于特殊的地理位置，广东省政府设有港澳办），后4个逐步由双重管理变为中央垂直管理。

第四，改革开放30年来，我国的政府机构改革大致走了一条“精简机构——转变职能——理顺职能”的道路。在1982年以来的6次国务院机构改革中，前3次重点是精简机构和人员；1998年开始，机构改革着力转变政府职能，一方面加强宏观管理职能，减少对微观经济活动的干预，例如发改委的设立及其职能的变化；另一方面加强监管职能和服务职能，例如质检局、安监局、银监会、证监会、保监会、食品药品监管局以及环保部门、劳动和社会保障部门的组建，都能反映出这种趋势。2008年的大部制改革，试图在进一步转变政府职能的基础上，理顺各政府部门之间的职责关系

第五，改革开放30年来，我国地方行政体制的两个方面都发生了变化：机构设置的变化与中央政府基本一致；政府结构层次的变迁走了一条“恢复—发展—精简”之路，行政公署和区公所的命运就足以说明这一点。

注释

①王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年，第253页。

②《中华人民共和国立法法》规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”

③蔡定剑：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社，2000年，第62—70页。

④吴爱民：《当代中国政府》，中国人民大学出版社，2005年，第196页。

参考文献

［1］《中国地方政府机构改革》编辑组.中国地方政府机构改革［M］.北京:新华出版社,1995.

［2］1980年以来我国政府间财政关系的演变［J］.经济研究参考,1994,(1).

［3］陈小京等.中国地方政府体制结构［M］.北京:中国广播电视出版社,2001.

［4］国家机构编委办.中国政府机构（1991）［M］.北京:中国人事出版社,1991.

［5］姬斌主编.国务院机构改革概览［M］.北京:新华出版社,1998.