中国地震保险的框架思考

郑　伟

编者注：本文以2008年四川汶川大地震为背景，讨论保险在地震等巨灾风险管理中的角色，分析中国地震保险的历史和现状，并在国际地震保险典型模式比较基础上，提出了中国地震保险制度构建的框架思考。

2008年四川汶川“5·12”地震是一次历史罕见的特大地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。在这次地震中，政府提供了关键的抢险救灾公共服务；在资金筹集方面，国家提出要通过政府投入、对口支援，社会募集，市场运作等方式，多渠道筹集灾后重建资金。当前，抗震救灾和灾后重建主要依靠的是政府投入和社会募集。截至2008年6月15日，政府投入方面，各级政府共投入抗震救灾资金537.63亿元，其中中央财政投入491.54亿元，地方财政投入46.09亿元；灾后重建基金，2008年中央财政拟安排700亿元，2009和2010年中央预算将再作相应安排。社会募集方面，全国共接受国内外社会各界捐赠款物总计456.54亿元。相比之下，代表“市场机制”的保险赔付十分有限。

在这样的背景下，有几个重要问题值得认真研究和思考。第一，保险在地震等巨灾风险的管理中应当扮演何种角色?第二，国际上地震保险有哪些典型模式?这些模式对中国有何借鉴与启示?第三，如欲构建中国的地震保险制度，应把握哪些框架规划?

保险在地震等巨灾风险管理中的角色

风险管理的主要方法有风险规避、风险控制和风险融资三大类。风险控制包括防损和减损，风险融资包括风险自留和风险转移。在风险管理的三类方法中，风险规避和风险控制无疑是非常重要的，但同时，风险融资，特别是其中的风险转移也是必不可少的，因为无论如何进行风险规避和风险控制，损失在某种时空状态下还是会不可避免地发生。中国是一个巨灾多发的国家，1980年至2007年，中国共发生巨灾损失事件745次，中国三分之二的大城市受到地震的潜在威胁。对于地震风险，虽然人类为探寻地震发生机理付出了不懈的努力，但还是存在大量未解之谜，短期或临震预报仍是未能攻克的难题。在这种情况下，风险转移就显得尤为重要。

有一种观点认为，地震风险不适合保险。我们认为，这种认识有失偏颇。地震风险确实不完全符合可保风险的“理想条件”，比如损失的概率分布可以确定、特大灾难一般不会发生等，但是相对而言，由于地震具有损失频率低，损失幅度大的明显特点，所以通过保险制度进行地震风险转移，恰恰符合经济可行性的要求。

还有一种观点认为，风险转移有多种方式，政府投入，社会募集、保险等都是风险转移的方式，既然有这么多种方式可供选择，那么保险是不是可有可无呢?我们认为，保险不仅不是可有可无的，而且具有独特而重要的作用。第一，保险可以在一定程度上缓解巨灾对国民经济(包括政府财政和金融系统)的冲击，发挥“经济稳定器”的作用。第二，保险是一项可为公众提供稳定预期的事前制度安排，它可以降低对事后的政府投入和社会募集的依赖(与事前安排相比，这些事后安排在制度和金额上都存在较大的不确定性)，发挥“心理稳定器”的作用。第三，保险不仅具有损失补偿的功能，而且如果设计得当(如承保前的费率调节和承保后的防损减损)，它还具有风险控制的功能，可以发挥“风险控制器”的作用。第四，通过保险这种市场机制来安排灾后重建，可以减少在政府投入和社会募集等非市场情形中所带来的对社会管理制度的高要求的问题。

在巨灾保险补偿方面，中国与发达国家及世界水平相比是明显落后的。国际上，2004年美国和加勒比地区系列飓风共造成622亿美元的经济损失，其中的保险损失为315亿美元，占51％。2007年全世界因巨灾(包括自然灾害和人为灾难)造成的经济损失为706亿美元，其中保险损失为276亿美元，占39％。在自然灾害经济损失637亿美元中，保险损失为233亿美元，占37％；在人为灾难经济损失69亿美元中，保险损失为43亿美元，占62％。相比之下，中国历次巨灾事件中保险补偿仅占经济损失的1％～5％。比如，根据国际风险模型公司的估测，2008年5月汶川地震的经济损失在100亿美元A200亿美元(约相当于700亿至1400亿元人民币)之间，而保险损失在3亿美元至10亿美元(约相当于21亿至70亿元人民币)之间，保险损失占比约为3％－5％；又如，2008年年初中国南方地区雨雪冰冻灾害造成直接经济损失高达1516.5亿元，截至2008年5月22日，保险业赔付近50亿元，约占损失总额的3％，政府补贴和社会捐赠分别占2％和1％，其余约94％的损失均由个人和企业承担；再如，1998年长江特大洪水造成直接经济损失约合300亿美元，其中仅有3.27亿美元的财产得到保险赔款，仅占1％。

由上可知，保险应当在巨灾风险管理中发挥重要作用，但中国的巨灾保险却是相当落后的。

国际地震保险的典型模式

在国际上，建立了地震保险制度的比较典型的国家和地区主要有(按建立时间先后为序)：新西兰，日本、法国、美国加州、中国台湾、土耳其等。上表是按照模式名称、灾害背景、法律法规，核心机构，模式特征，强制／自愿，单项／综合等项目对六个国家和地区的地震保险模式进行的比较。

从上表可以看出，这些国家和地区的地震保险模式各有异同。通过比较，我们可以看出它们之间具有几个基本的不同点和共同点。

不同点。第一，模式类型。新西兰的地震保险属于政府主办模式，日本属于专项再保模式，法国属于兼业再保模式，美国加州属于私有公办模式，中国台湾属于专项基金模式，土耳其属于巨灾共保模式。第二，机构性质。地震保险的核心机构，有的是政府机构，有的是私营机构，有的是私有机构但由政府管理，有的政府提供担保，有的不提供担保，有的提供有限担保。第三，强制或自愿，地震保险有的是自愿，有的是部分强制，有的是完全强制。第四，单项或综合。有的是单项地震保险制度，有的是包含了地震和洪水等的综合巨灾保险制度；有的曾经是单项，目前演变为综合；有的目前是单项，以后可能扩展为综合。

虽然这六个国家和地区的地震保险各有特点，但还是有一些明显的共同点。第一，灾害背景。所有这些国家和地区的地震保险，在制度建立之前的1—2年都曾发生过严重的自然灾害。第二，法律法规。所有这些国家和地区的地震保险制度都有相应的法律法规或政策作为基础，且均以居民住宅为重点。第三，核心机构。所有这些国家和地区的地震保险制度都建立了一定的核心机构，虽然它们具体名称各异。第四，政府支持。不论采取何种模式，所有这些国家和地区的地震保险制度都有政府的支持，虽然支持力度有所差异。

中国地震保险制度构建的框架思考

如果说1976年唐山大地震发生之时中国正处于一个特殊的历史时期，当时连保险都没有，何谈地震保险

的话，那么2008年的汶川大地震，则将“地震保险”这一长期讨论的问题严肃地推向决策前台了。中国即使不能在两年左右的时间里建立一套完整的地震保险制度，是否也应该搭建一个基本的制度框架呢?

我们认为，中国地震保险制度构建，应当从法律法规、核心机构、风险分担机制，条款费率设计，激励约束机制等五个方面进行整体框架规划。

第一，制定一部地震保险的法律，行政法规或部门规章。1998年3月1日生效的《中华人民共和国防震减灾法》第二十五条规定，“国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险”。十年的时间证明，仅有这样一条原则性的规定是形同虚设的，中国应当抓紧制定一部有关地震保险的法律。行政法规或部门规章。从中国的现实情况看，由国务院出台有关地震保险的行政法规，如《地震保险条例》应是比较可行的做法。

第二，设立一个地震保险核心机构。地震保险核心机构是地震保险制度的中心枢纽。建立适当的核心机构是制度良好运行的关键。从国际经验看。具体形式可以多种多样。中国可以考虑设立类似台湾地震保险基金的“中国自然巨灾保险基金(China Catastrophe InsuranceFund，CCIF)”，先从住宅地震保险做起，待条件成熟之后再考虑将洪水。台风等其他自然巨灾包括进来。

第三，设计一个政府支持的多层次的地震保险风险分担机制。在这个分担机制中，具体如何分配风险需要进一步研究讨论，但可以明确的是，它包括几个重要主体：投保人。保险人、再保险人，资本市场和政府。这其中，政府的角色定位尤为重要。在中国，可以考虑建立一个类似日本地震保险制度的三层次风险分担机制。这其中，政府需要担当两个重要责任：一是直接参与地震风险的分担，如在第二层次和第三层次承担一定的风险责任；二是为“中国自然巨灾保险基金”提供财政担保。

第四，设定一个条款费率合理的地震保险保单标准。在中国，地震保险的条款费率设计可以考虑以下几点：首先，采用全国统一的地震保险条款，设有合理的保单免赔额和赔付限额，限额以上部分通过补充性的商业保险解决；其次，根据基本风险大小(如所处区域、建筑材料等)，地震保险基本费率采用级差制，同时允许根据保险标的具体状况(如建筑年限，抗震等级等)，使用费率折扣；最后，合理划分毛费率中的纯费率和附加费率。

第五，建立一套鼓励公众参与的地震保险激励约束机制。在地震保险究竟应当采取强制还是自愿方式的问题上，我们认为，由于强制保险对政府公共治理具有较高要求，在条件不成熟的时候还是应当主要考虑采取自愿或部分强制的方式，而不能采取完全强制的方式。当然，与此同时，需要一套激励约束机制来鼓励公众参与。从中国情况看，可行的激励约束机制包括：对地震保险保费提供适当的财政补贴，对地震保险保费提供税前扣除优惠，对采取抗震防灾的保险标的提供费率折扣，对申请国家财政信贷支持的项目可考虑要求投保地震保险，等等。

编辑：杨晨曦