呼吁构建公共危机财政应急机制

陈　华　赵　培

2008年5月12日，四川省汶川发生了里氏8.0级大地震。悲痛之余，最需要做的就是将损害最小化。那么，做什么?怎么做?谁来做?笔者认为，当务之急就是从公共财政角度构建突发性公共危机事件的应急机制。

我国每年因突发公共事件造成的损失巨大，汶川大地震就属于突发公共事件。美国早在上世纪70年代就开始重视突发事件应急管理，为应对频繁发生的飓风、地震等突发灾害专门成立了联邦灾害救助管理局。在突发性公共事件的处理中需要耗费巨额的社会成本，而这些只能由政府承担，因此，国家应具备一套完善的公共财政应急支持体系，力求使灾难损害最小化。

三大制约因素

突发事件给财政工作及财政发展带来了新的挑战，迅速建立起一套合理合规、行之有效的财政应急机制，对于社会趋利避害、保障社会经济发展和人民生活财产安全具有十分重要的意义。然而，当前我国建立财政应急机制还存在多种制约性因素。

经济体制缺位：我国公共财政体制建设不足10年时间，财政尽全力介入或创造条件介入社会公共需要领域仍会受到体制上的种种制约。在经济体制转轨过程中，随着传统政府职能的退出，和以市场为主要配置资源方式的确立，政府在配置公共资源、解决公共问题方面还存在明显的职能缺位，这必然会延迟建立财政应急机制的时间，降低其质量。

法律制度不健全：我国地震灾害救灾资金方面的法律法规还不健全，如没有对下拨资金在各恢复重建项目中的划分原则做出明确规定，致使地方政府重基础项目恢复，轻普通民房的重建，虽然对中央特大救灾资金多长时间内下拨灾民手中有了明确规定，但没有对地方政府财政专户的一般自然灾害救助资金下拨做出明文规定，致使地方政府的救助资金长期滞留财政、民政部门；另外，企事业单位捐赠的善款可否税前列支，可否冲抵税款等，也没有明确规定。

流程设计不规范：首先是地震救灾款申报中的问题。我国地震救灾款的申报由民政部门和财政部门会商后向上级部门申报，这就导致地方民政、财政存在合谋套利的可能，如轻灾重报、无灾有报等。另外还存在“搭便车”行为，地方政府随意挪用救灾和恢复重建资金解决城建、交通。教育等其他历史遗留问题。其次是地震救灾款的接收，分配过程中的问题。目前我国的救灾物资主要由财政、民政、社会捐助等方式获得，而对救灾物资的接收则存在多头接收，缺乏统一的汇集管理；救灾款的分配没有统一的精确的分配标准，随意性较大；分配过程中还存在以权谋私等不法行为。

“三步走”战略公共危机前的财政预警防范机制

在当前的科学技术水平下，还不能通过预先处理来规避公共危机的发生，因此，做好危机预警机制是有效减少损失的关键。首先，各级财政部门要树立危机和忧患意识，大力普及公共危机知识，定期进行知识培训，以便及时更新知识体系。其二，各级财政部门要明确自己的预警范围和预警级别，根据各地实际遭受突发事件的事实来制定相应的监控时间范围。空间范围和警戒级别，以便提供及时的预警。

其三，建立综合性财政危机管理网络，即包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络：财政法律制度为制定非常时期的财政法案提供法律支持，以大大缩短危机发生后再寻求修改有关财政法律的时间；机构框架为财政应对各种危机提供智力支持和操作流程；风险预警为评估各种突发事件对财政经济的影响提供标准，并依据不同的评价标准，对财政运行情况发布警示。

其四，建立应急预算。主要是指公共危机状态下的公共收支安排，包括可能的突发性支出和应急的收入来源。应急预算应建立在谨慎评估未来可能的突发性支出的基础上。其五，建立信息共享系统。财政部门要与地震预测，监测部门及其他部门建立信息共享机制，及时交换危机信息，力争适时获得第一手资料，为应对公共危机做好充足的事前防范工作。

最后，完善预备费管理。预备费是国家预算为应付某些自然灾害、意想不到的事件而引起的难以预料的开支而设置的专项基金。完善我国预备费要考虑三点：一是要提高预备费比率，增加应对突发事件的专项基金。我国《预算法》规定，各级政府预算应按照本级预算支出额的1％～3％设置预备费。但是从最近几年的情况来看，预备费的提取比率过低，难以满足当前的实际需要。因此，财政部门应根据近些年的实际情况，将预备费提取比率设置为2％～5％。二是预备费要实行基金式管理。通常预备费当年设置，当年用完，如果当年没有发生突发性支出，也在当年花掉。这既浪费了财力又没有达到设置预备费的真正目的，因此，预备费要实行基金式管理，把当年没有用的预备费结转到下年度使用，这样在不发生突发事件的年份里预备费可以得到有效积累，在发生突发事件时可以有较为充裕的资金来源。三是拓宽预备费基金的来源。各级政府财政的预备费除按本级支出额的一定比率设置外，对每年的预算超收收入和财政盈余建议按一定比例增加预备费基金。

公共危机发生时的应对机制

公共危机发生时，各级财政部门要秉着“生命第一，分类分级，战时联动，适时监督”的原则，及时应对公共危机，力争将损失最小化。

第一，迅速建立应急指挥中心，发挥统一指挥，分工协作的功能。中央及其以下各级财政部门要根据突发事件的影响范围并结合各自的管辖范围，确立一个应急指挥中心，统一部署、分工协作，协调各方资源保证应急所需资金。第二，迅速启动应急预案。要根据公共危机级别启动相应的应急预案。各级财政作为应急抢险救灾的主体部门之一，也要依据危机级别及各级财政承担比例迅速调集资金加以应对。

第三，简化应急拨款流程。及时性是突发事件处理的重要原则，而目前我国财政资金的划拨流程则显得有些缓慢，层层协商可能会延误灾难处理的时机，“特事特办”制度虽能在一定程度上解燃眉之急，但终不是长久之计，必须简化突发状态下的财政资金划拨流程。第四，推行公助、共助、自助，寻求国际援助的防灾、抗灾财政分担政策。

公共危机后的重建机制

公共危机重建是恢复灾民生产生活的重要工作，财政资金的支持是恢复重建的重要保障，主要措施有：

财政资金的及时补偿：公共危机一旦发生往往会造成巨大的人员伤亡和财产损失，因此，财政部门要充分考虑灾区的需要，制定明确的资金救助计划和资金补偿机制，即要考虑灾民的衣、食、住、行等基本生活品的需要，考虑到对遇难家属进行慰问抚恤以及抚慰灾民心理的需要等等，这就需要有大量的资金予以支持，所以做好财政资金的及时补偿是稳定民心，恢复灾民信心，搞好生产自救的关键。

协助灾区搞好重建：财政部门要与其他部门密切配合，共助灾区重建。财政资金清理回收对财政资金的清理回收有明确的规定，多余的资金除用于规定的开支范围外，其余的要回收财政专户，对应对过程中产生的资金不足要查找原因。对财政资金进行全面审计检查震后恢复重建工作后，要对财政资金的整个申领、使用过程进行全面审计检查，对违规使用资金的人员进行严肃处理，严重的要追究其刑事责任，以形成一个公正公平的问责与奖励机制来推动突发事件应急管理的系统化、体制化，长期化、法制化。

在突发事件处置结束后，要对整个应对过程进行详细总结，找出应对过程中的成功之处和不足，总结经验教训，完善财政应急预案。

汶川大地震例证

通过回顾汶川地震后国家财政拨款，用款过程，可以看出我国公共财政应急机制构建的可行性。

根据“分类分级”原则迅速展开公助行为：地震后，国家减灾委、民政部紧急启动了国家救灾一级响应，民政部协调各方资源，中央财政紧急下拨地震救灾资金8.6亿元，其中有7亿元是5月12日晚向四川紧急下拨的地震救灾资金。四川财政作为应急抢险救灾的主体部门之一，于14日8时紧急调拨6.1亿元用于抢险救灾，并联合四川省民政厅下拨民政救灾资金500万元。

战时联动：财政部与交通运输部、地震局等部局联动，5月13日下午下拨救灾抢通资金1000万元。

互助与国际援助地震发生后，各地财政纷纷向四川、甘肃、重庆等地区捐赠物品，救灾款，中华红十字会，中华慈善总会呼吁民间团体相互支持。截至20日，先后吸收社会捐赠款物达139.25多亿元，接受部分国家和地区救灾款物900万美元。

及时监督，审查救灾物资、款项的使用，强化对救灾款物的跟踪审计监督，救灾工作结束后，向社会公告救灾款物管理使用的最终审计结果，并且加强对救灾款物管理使用情况的纪律检查，涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关追究刑事责任；建立救灾款物的信息披露制度，主动公开救灾款物的来源、数量、种类和去向，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督采购物资按照《政府采购法》等相关规定执行，凡有条件的都公开招标，择优选购，防止暗箱操作。

迅速展开灾后重建工作：总体来看，中央及地方各级财政在此次救灾中反应及时有效，降低了损害恶化的风险，稳定了民心。赢得了海内外的好评，唯一瑕疵就是在应对过程中缺乏对财政资金使用成效的动态评估机制。因此，公共危机财政应急机制在我国现阶段是能够构建的，而且亟待构建。

编辑：许倩