美国国民警卫队与应急管理

刘宝莅

一处丘陵高地的慢坡上覆盖着绿色的草坪，四周空阔而静谧，密苏里州国民警卫队总部就在这里。这儿也是密苏里州的紧急事务处理中心，遇到突发事件，州政府的指挥中心在此办公。为什么地势高而开阔？因为一旦发生水灾和火灾，这是一个相对安全的地方。同时开阔地又可以作一个大停机坪，直接起降直升机。紧急事故发生后，州长可以坐直升机进行现场指挥，处理后再坐直升机离开。

我们进入一个大会议室，这里的核心和一切隐秘都在地下。指挥所建在地下12英尺处，建筑体能够防强级地震，可以防化学攻击。而且，一切按照战时要求。指挥大厅内有大屏幕，座位是按照事故指挥系统所涉及的单位来设立的，每个座位上有计算机（预先装有应急辅助决策支持系统和应急信息管理系统）和电话机。全世界的信息都可以在这里显示，广播电视等媒体可以在这里正常播出节目，并配有召开记者招待会的新闻发布厅。在接到第一电话报告之后，2小时之内全面工作。

州紧急事务处理中心的最高指挥权是州长，机构设在公共安全部。美国应急管理的特点是一体化机制，自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，因此州紧急事物处理中心分别有公共关系部、信息部、抗灾恢复部、行管部、会计部、业务培训演习部等。

在应对危机中他们十分重视媒体报道，及时发布信息，引导舆论。公关部负责媒体报道，平时训练新闻发布官，设有一个媒体办公室，危机事件发生后，与业务部长共同主持新闻发布会。州紧急事务处理中心共有60个工作人员，其中12人作为协调员，分布在各个地区。

法律规定，任何行政区不论大小，都要有紧急事务处理中心。全州分为不同的紧急事务处理区，每个区都有属于州政府的协调员。此外，密苏里许多社区有应急救援队，成员主要来自各社区组织和企业单位，他们接受过基础应急救援技能训练。

美国的应急管理机制是属地为主。无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。仅在地方政府提出援助请求时，上级政府才调用相应资源予以增援，并不接替当地政府对这些资源的处置和指挥权限。

在“9·11”事件和“卡特里娜号”飓风这样性质严重、影响广泛的重大事件应急救援活动中，也主要由纽约市政府和奥兰多市政府作为指挥核心。他们还采取“分级响应”和“标准运行”的管理措施，根据事件的严重程度和公众的关注程度，确定预警和响应级别。

如反恐战争中美国用旗子颜色来标示级别，红色代表紧迫，蓝色代表安全，黄色代表危机中。从应急准备一直到应急恢复的过程中，都要遵循标准化的运行程序，乃至救援人员服装标志等，均要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。

美国的应急救援专业队伍主要是消防队员和国民警卫队。我们曾参观过哥伦比亚消防队，受过特种专业训练的消防队员24小时待命，吃住在消防队，一旦有情况，几分钟就要冲到现场。国民警卫队的组成人员是工程兵。国民警卫军是双重身份，既是军人，又是普通公民，参加国民警卫队完全是自愿的，不放弃自己的工作。

密苏里州有8000多名警卫军。专职有1800人，其余周末来军营训练，每年集中训练两周，使他们有能力对紧急状况作出快速反应。

联邦政府对国民警卫队进行资助。来训练的战士有一定的经济补助，在此服役6年，可享受免费上大学的待遇，并提供助学金。

国民警卫队由各州政府指挥，他们的职能是听从州政府的召唤，为本地服务，但必要时也出州服务。美国有紧急状态互助条例，规定面对突发事件，州与州之间互助，进行无偿援助。

资金利用方面，州政府建有灾害紧急处理基金，只有州长可以动用。平常只有1美元在帐内，紧急情况出现，州长可以调入上千万资金。一旦发生情况，州长马上向总统报告，紧急事务处理中心申请资金，得到批准后可以获得联邦政府的支持。美国很早就向民众宣传“不要希望政府将洪水舀出”的意识，密苏里州有587个社区，其中459个加入了保险，相对发达完善的商业保险机制则是美国民众在大灾后获得援助的重要后盾。

去美国南部考察的同学告诉我，遭受卡塔里娜飓风袭击的新奥尔良一年后，仍然伤痕累累，灾后重建迟缓。给我们上反恐战争讲座的密大女教授，在课堂上大力抨击布什政府对卡塔里娜飓风救灾不力。十多天后，布什到达救灾现场，灾民们打出条幅：我们的政府在哪里？

为什么美国联邦政府、美军姗姗来迟呢？美国是联邦制国家，应急指挥权在地方，美军没有授权不能参与民事处理。在飓风袭击路易斯安那州前的27日，布什总统宣布两个受灾的州进入紧急状态，并给新奥尔良市市长电话要求实施强制撤离，但新奥尔良市发布的却是自愿性的疏散撤离。

飓风袭击过后，新奥尔良市一片混乱，灾情严重，布什政府在9月2日向州长布兰科发出最后通牒，要求她将新奥尔良撤离行动的指挥权交给联邦政府，以便联邦政府统一管理当地警察和国民警卫队。然而，布兰科为了维护州政府的独立性竟拒绝了布什的要求。这个威力巨大的飓风暴露了美国分权制度反应迟钝的弊端，美国社会都意识到单凭一个州的力量无力应付军事打击和恐怖袭击，同样不能对付巨大的自然灾害，只有通过联邦政府调度整个国家的力量才能高效地开展应对、减灾、恢复等工作。

对一个国家和民族来说，一场突如其来巨大的自然灾害，不亚于一场残酷的战争，能否打赢，是对社会紧急动员能力、国家技术装备水平、政府指挥管理效能、民族精神素质的综合检验，是对一个政权的严峻考验。

zhaozhen1996@sina.com

（编辑：赵真）