“大部门制”猜想

常红晓

以机构改革推动“政府职能转变”，一直是历次政府体制改革的核心；而探索实行“大部门体制”，其核心要义不是增加部门而是精简。

“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”——在不久前闭幕的中共十七大的报告中，这个表述赫然在目。中国政府机构改革何去何从，将成为各方关注的焦点，而“探索实行职能有机统一的大部门体制”，更引发国内外诸多猜测。

2007年11月13日至15日，第四届“中欧政府管理高层论坛”在北京召开，国务委员兼国务院秘书长华建敏等高层官员出席。这次论坛围绕“行政管理体制改革和提高政府效能”展开，其研讨内容更像是对未来政府改革的思想“预热”。

该论坛的六个议题，包括政府职能转变与解决民生问题、政府机构设置与改革、推进依法行政及建设法治政府、政府绩效管理与提高政府效能、行政问责制与政府执行力、电子政务及政务公开等，几乎涵盖了“行政管理体制改革”的所有领域。

在论坛致辞中，华建敏指出：“必须清醒地看到，与经济社会发展的要求相比，中国现行行政管理体制还有诸多不适应，必须按照中共十七大报告的要求，加快推进改革。”这显示中国的行政管理体制已全面提速。

方向：走向“公共行政”

此次中共十七大报告提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。这其实是执政党对新一轮行政管理体制改革的全面部署。

官方所言“行政管理体制改革”，在学界更多地被称做“政府体制改革”。相对于政治体制改革而言，政府体制改革可操作性更强，更偏重于技术性。但从广义上说，行政管理体制改革也是政治体制改革的重要内容，其成败最终取决于政治体制改革。

中国自上世纪80年代，就提出要进行行政管理体制改革。迄今为止，这些改革都局限于地方政府和相关部门，全国范围内的改革并未启动。众多政治学者告诉记者，之所以如此，一个主要原因是中国行政管理体制改革的方向并不明确，因此“转变政府职能”的目标一直不能有效落实。

一些接受采访的政治学者认为，中国行政管理体制改革的方向应该是构建“公共行政体制”，强化政府权力的公共性。中共十七大报告的上述表述，即是对“公共行政体制”的全面定位。

在此次“中欧政府管理高层论坛”上，原国家行政学院副院长唐铁汉就指出：“推进行政管理体制改革，要围绕建立社会主义公共行政体制这一总体目标，全面推进政府管理的体制创新、制度创新、机制创新和管理创新。”

在唐铁汉看来，所谓“公共行政体制”，是指适应市场经济要求的，行使公共权力、管理公共事务、提供公共产品与公共服务、满足社会公共需求的政府管理制度与组织体系，其实质在于其公共性、公正性与服务性。

国家行政学院公共管理教研部教授马庆钰认为，“行政管理”的概念，缺乏对政府权力公共性的认定，只是政府管理的传统阶段。行政管理的概念偏重于政府对人民自上而下的管制，缺乏对公民参与权和监督权的界定，所谓“皇帝也可搞行政管理”。因此，中国政府体制改革的目标应该是建立“公共行政体制”。

公共管理专家认为，把改革目标确立为建立公共行政体制，是转变政府职能的基础，也是全面推开行政管理体制改革的前提。这是因为公共行政体制意味着公众对政府决策的参与和监督，意味着政府要以提供公共产品和公共服务为己任，意味着政府官员行政理念和行为的根本转型。

机构改革路径

在“行政管理体制改革”中，政府机构改革最为瞩目，也最为核心。

一般认为，“转变政府职能”就是要推进“政企分开，政资分开，政事分开，政府与中介组织分开”。这无疑是最为基础性的工作。对于脱胎于计划经济体制的中国而言，要实现政府向“公共行政”转型，必须对现有政府机构进行有效整合；而政府职能转变的结果也必须在机构改革中体现，否则“转变政府职能”就可能沦为“口号”，变成“空话”。

“政府机构改革是未来行政管理体制改革的重点和难点，转变政府职能与政府机构改革相辅相成。如果政府机构改革不到位，转变政府职能也很难。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为。

在此次高层论坛上，部分因为机构改革本身的敏感性，部分缘于改革方案并未定盘，中国的高层官员并未给出具体的机构改革设想。但从相关官员的讲话中，也可窥见机构改革方案的脉络。

国家行政学院常务副院长姜异康在论坛主题报告中，以“优化政府组织结构”为题，提出了中国政府机构改革的四个重点内容：

其一，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的“大部门体制”，健全部门间协调配合机制，规范垂直管理部门和地方政府的关系；

其二，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题；

其三，合理划分中央与地方的事权和财权，明确不同层级政府的职责权限;

其四，健全机构编制管理与财政预算管理相互协调、相互制约的机制，完善政府组织法律体系，实现政府职责、机构、编制的科学化、规范化、法定化。

这四个方面的内容，无疑属“大部门体制”最给人以想象的空间。而在国家行政学院教授竹立家看来，高层决策者明确提出实行“大部门体制”，其核心要义不是要增加政府部门和机构；恰恰相反，未来政府各部门的职能必然要整合，主要的任务还是裁减政府机构和人员。

“目前国务院有28个部委，加上国务院直属局和直属机构等，共有66个部门。未来要建立职能有机统一的大部门体制，不能仅仅局限于现有28个部委，要在66个部门范围内统筹考虑。”竹立家认为。

但是，也有专家认为，考虑到中国政治体制改革的现实，拟议中的中央政府机构改革方案“并不会是一个变动很大的方案”。正如中共十七大报告所说，“大部门体制”是要“探索实行”，并非全面实施。

整合与精简

自1978年改革开放以来，中国已经进行过5次政府机构改革。其成败得失自然见仁见智，但是以机构改革推动“政府职能转变”，一直是历次改革的核心。即将进行的第六次机构改革，必然要以准确界定政府职能为前提，实行“大部门体制”更是如此。

据记者了解，国务院已于2006年初成立了深化行政管理体制改革联席会议，并下设若干工作小组，从事有关改革的调查研究和政策制定。但相关的工作进展和调查结果依然处于高度保密状态，新一轮机构改革方案如何有效吸收公众意见，依然是一个有待解决的问题。

在学界，有学者基于理想的设计，提出了对未来“大部门体制”的具体设想。中央党校学者周天勇在提交给前述论坛的论文中，总结了近年来学界对机构改革的理想方案。

在周天勇看来，最理想的国务院机构改革方案是，除了外交部、国防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向“大部门制”过渡。

周天勇还建议，为强化改革的统筹协调，打破部门利益格局，应重建国家体制改革委员会，继续整合国家发展和改革委员会、国有资产管理委员会；同时，建议新设总理预算管理办公室，强化预算编制的科学性和协调性。

中央民族大学法学院教授熊文钊是较早提出建立“大部门制”的学者。在熊文钊看来，未来的政府机构改革应该继续精简机构。对目前较多的国务院直属局，要大量整合撤并，同时要裁减目前过多的政府议事协调机构和临时机构。

据了解，在2008年3月的国务院机构改革中，能源部的成立几乎已成定论，目前尚存的争议主要集中在能源部的职能范围。而大交通、大国土建设、大农业、大文化等体制的建立，抑或正在研究中，并非没有可能。

(摘自《财经》2007年第24期)