国外中央政府机构设置研究

左　然

当代西方国家处于较为成熟的市场经济环境之中和民主监督之下，其对政府机构的设计和接纳在满足本国的各方需求的过程中，也折射出某些共同的特性。考察西方政府机构设置，首先是要考察和研究居于决策地位的内阁机构，因为它们是政府的核心和骨架。但是，仅仅只有内阁机构还不行，还必须有大量机构的支持和支撑，执行内阁机构的决策，反馈执行决策中的问题，并对决策的改进提出建议。这些围绕在内阁机构周围的数量众多的机构，有的国家称之为独立机构，有的称法定机构，有的称执行机构。此外，还有一些咨询机构，承担信息收集和整理、提出建议和意见的功能。

一、中央政府内阁机构设置

西方国家的内阁机构相当于我国的政府组成部门，其增和减在政府提出动议后，需要经过议会的辩论和投票通过。过程复杂，时间漫长，因此除非绝对必要，政府一般不经常进行内阁机构的调整。所以，内阁机构的数量较少，比较稳定。这是内阁机构的第一个特点。世界上经济、政治和军事力量最强的美国，内阁机构却很精干，一共才15个。曾经为政治和军事实力世界第二且在世界上仍然具有巨大影响的俄罗斯政府内阁机构也只是15个。目前经济上居于世界第二强国的日本，其内阁机构仅为12个。英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚和西班牙等国家政府的内阁机构都在14～19个之间（见表1）。

第二个特点，世界上很多国家的内阁机构的设置相同或基本相同。考察北美、欧洲和亚洲主要国家的内阁机构，可以看出它们中有三分之一名称和职能相同，三分之一名称和职能基本相同。这一现象说明，无论是在哪一个国家，无论是大国或小国，也无论是联邦制或是单一制，其政府面临的管理的主要内容基本相同。国防、外交、财政、农业、教育、卫生、内政、司法、运输、环境保护、商务、文化、退伍军人安置等，是每一个国家都必须面对、必须承担的管理职能。

第三个特点，依据本国情况设置个别独特机构。各个国家也有自己独特的问题，这与本国的国情相关。但是这种独特的问题是很少量的。如新西兰的毛利人服务、加拿大的印地安人服务等部门、韩国的统一部等。

西方国家内阁机构设置情况，反映了这些国家政府管理的共同性和特殊性。实行市场经济和不断融入世界经济体系的中国，其政府组成部门的设置也应当照应和遵循世界上市场经济国家的政府内阁机构设置的一般性特点，因为照顾了这些特点，就照应了共性，照应了国际发展的客观趋势。

二、政府机构设置中的大部门制度

西方国家的内阁机构之所以较为精干， 除了政府管得少外，还得益于大部门制度。所谓大部门制，就是西方国家把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为部委管理的又具有一定独立地位的机构。

澳大利亚的大部门制:澳大利亚的工业、旅游和资源部， 澳大利亚通讯、信息和艺术部是澳大利亚联邦政府中两个较为典型的大部。

英国的大部门制:英国的大部称超级部（giant department ）,特指那些具有广泛管理职能的部门。目前的超级部主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成。主要负责环境保护、牲畜饲养与加工卫生、动植物防疫、种植业、食品和酒业、农村事务、乡村景观与旅游、经济持续发展和统计等政策和管理。该部仅执行机构就有21个，如环境、渔业、海洋生物科学中心，英国土豆委员会，环境保护局，本土种植谷物管理局，渔业管理局，肉类和牲畜委员会，杀虫剂安全管理局，酒业标准委员会。该部还有几十个咨询委员会。

日本的大部门制始于1998年国会通过2001年1月正式实施的行政改革。目前大部有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中块头最大。主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。

法国的经济、财政和工业部是一个超级大部，被人们戏称为“一个不可攻破的大城堡”。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。

三、中央政府的独立机构、法定机构和监管机构

除了内阁机构之外，在政府组织系统中还存在着数量众多的机构。这些机构在不同的国家有不同的称呼。在美国等一些国家称为独立机构或管制机构；在英国等一些国家称监管机构;在新加坡等一些国家称法定机构。无论称呼如何，它们在政府管理系统中也是不可或缺的。上述机构涉及的领域和范围、履行的职责和行使的权力多种多样，但是它们的法律地位基本相同:即独立于政府的部委机构之外，履行法律赋予的职责，直接向议会负责，可以依据法律不受内阁部门的指手画脚。其共同的特点是：第一，具有法律地位，依法负责某一项或某一领域的具体的管理事务。第二，具有规章制定权力，等于获得了制定政策的权力。第三，它们具有执行权力，监督社会执行并可以对违法行为进行处罚。第四，依法向公众公开工作报告，获取公众的支持，体现独立、公开和公正的理念，树立一种道义权威。

（一）美国的独立机构

(independent agency)

美国独立机构由联邦法律建立，具有独立的法律地位，直接对国会负责。美国独立机构分为两类：一是独立管制机构。它们依据法律对经济领域进行广泛的管理和监督。管制机构一般实行委员会制，其成员由总统提名，参议院批准。总统只能因诉讼的原因而不能因政策或观点的不同撤换委员会成员。二是行政事务性机构。主要为政府或公众提供特殊或专门的服务。这类机构实行首长负责制，其正职和副职主要负责人由总统任命，参议院批准。如田纳西流域管理局、美国邮政局、联邦总务署、环境保护署等。独立管制机构与行政事务性机构的区别是，前者具有广泛的权力。

独立管制机构具有“三权”：1.准立法权，管制机构在国会“委任立法”的授权下，可以依据国会的立法，制定实施条例或规章。这种权力一般由法律中宣告性授予或由法律特别授予。2.行政权，管制机构还负责执行有关法律，或依据法律授权进行行政管理活动。主要包括，发布行政命令和决定，分配资金，核发各种许可证，征集税款，批准专利，做出处罚决定等。规定其管辖范围内工商企业的价格和运费，控制价格，检查质量。检查监督有关法律法规执行情况，并对违法情况进行处理和处罚。3.准司法权，或称行政裁判权。《联邦行政程序法》赋予管制机构的行政裁判权以突出的法律地位，规定一般行政案件不经过管制机构的行政裁判，不得向法院提起诉讼，法院也不予受理，使此种裁判成为行政诉讼的前置条件。管制机构还可以应国会和行政部门的要求，开展专项调查。目前，管制机构约30个，如联邦储备系统(局)、证券交易委员会等。

（二)法国的独立管制机构

(independent regulatory agency)

法国的独立管制机构一般设在公法人的内部。它自己没有法人资格，不能够单独提起诉讼。独立管制机构在预算上也不能直接对财政部，而要通过所属的公法人进行。但是法国的独立管制机构不受所属公法人的领导，也不受其他行政机关的领导。它们的活动不受行政等级权力的监督。对它们的唯一监督措施是它们必须如实公开自己的工作报告。法国的独立管制机构可以分为两大类：一类负责规范经济活动，这是它们优先进行干预的领域，如股票交易委员会、竞争委员会、法兰西银行等。另一类是负责保护公民的权利，如作为接受公民申诉的共和国调停人等。

（三)新加坡的法定机构

（Statutory agency）

新加坡的法定机构是由专门的法律成立，其职责也由专门的法律规定。有些法定机构行使对某一领域的监管职责，如会计和公司监管局、新加坡民航监管局、建筑和建设监管局等；有些法定机构对市场进行监管，如新加坡竞争委员会、新加坡体育委员会、新加坡旅游委员会、新加坡医疗委员会；还有的法定机构是教学、科研及咨询机构，如文官学院、东南亚研究院、技术教育学院、新加坡国立大学、南洋理工学院、南洋技术大学、国家图书馆委员会等。目前新加坡法定机构有76个。

四、 中央政府部门的执行机构

执行机构是英国和英联邦国家的特色机构。上世纪80年代末期，英国政府发起了提高公共服务质量，提高服务效率，公开向市民的服务承诺等一系列活动，突破了传统的管理模式，将执行性、服务性和商业性、甚至监管性部门的内设机构和职能成建制地转为行政执行机构。这些执行机构仍然属于政府公务员的一部分，仍然是主管部门的一个机构，其负责人仍然由主管部门的部长任命。执行机构的设立是由主管部门的部长提出，经过内阁办公室和财政部审核批准，形成正式文件，清晰界定部门与执行机构的职责、权力和义务、财政预算，并授权执行机构负责人选择人员和重新组织内部机构设置的权力、自主支配财政资源的权力。因而，执行机构在其职权范围内，在与主管部门签订的合约框架之内，具有很大的自主权，主管部门各司局一般不能干预。有些重要执行机构可以就其职权范围的事项直接接受议会的咨询。目前，英国的执行机构数量很多，执行监管工作的人员数量已经超过英国中央政府公务员总数的四分之三。

英联邦国家在行政改革中深受英国的影响。执行机构也在这些国家政府改革中大行其道。它们都依据自己的情况，设立了大量的执行机构。执行机构的职能范围广泛，主要包括以下几种：

1.承担行政管理的执行机构。如英国的海关总署、国内税务局、高速公路局等， 澳大利亚渔业管理局、移民代理机构注册管理局，加拿大边境服务局，新西兰政府通讯安全局等。

2.承担监管职能的执行机构。如英国金融服务监管局、天然气和电力监管办公室、公平交易办公室等，澳大利亚金融管理办公室、通讯和媒体监管局、体育药品监管局等，加拿大运输局，新西兰公路运输安全局等。

3.承担咨询职能的执行机构。如英国国家公园联席会、警察局联席会，澳大利亚的土地照料委员会、法律改革委员会、国防储备和支持委员会， 加拿大危险物品评估委员会，新西兰的妇女就业国家咨询委员会等。

4.承担服务职能的执行机构。如英国的文官学院，澳大利亚的海上博物馆，加拿大国际开发研究中心，新西兰的交响乐团、奥克兰大学等。

英国和英联邦国家的执行机构与美法等国的独立机构不同，它们没有独立的法律地位，而是仍然隶属于政府的某个部门，受主管部门的领导，预算经费和人事任免受主管部门的直接约束。但是，执行机构也有其优点，就是在服务内阁决策部门，决策和执行分开，形成政府整体合力，通过主管部门向议会负责等方面具有更强的一致性。

五、 内阁的委员会和部际联席会议机构

为了加强政府决策的整体性和一致性、科学性和可行性，减少交叉和互相掣肘，各国中央政府在内阁中普遍成立了一些专门委员会，成员按照不同的委员会由内阁成员组成。这些委员会不单设办事机构， 而由内阁办公室承担日常的文秘工作。部际联席会议也是一个议事机构，没有专门的办事机构， 而由牵头的部门承担日常的秘书工作。虽然，这些委员会和联席会议没有专门的人员和机构，但是在政府运转过程中却起着十分重要的作用。

六、国外中央政府机构设置对我们的几点启示

（一）政府内阁机构或组成部门的设置要精干。内阁机构中经济部门、政务部门、社会部门数量大致平衡。当代政府机构的设置具有一定的共性，遵循一定的规律。在市场经济背景下，在世界经济不断走向一体化的历史进程中，国外政府的决策机构具有综合性、宏观性，数量少。除了内阁办公室（内阁府或总理和内阁部）外，多数国家的内阁决策机构在12个至19个。内阁部门中一些部门往往实行大部门制，用大部来协调和指挥某些相关的业务，整合行政资源。在内阁机构之外和之下，设置了各类机构，进行监管、管理、服务、咨询。它们围绕内阁机构，共同形成中央政府的整体。

（二）决策机构的大部门制度因国家的关注重点的不同而不同。有的国家把外交与对外贸易职能相融合，有的把财政与宏观经济管理职能相融合，有的把国土整治与运输和环境保护等职能相融合，有的把农林水职能融合，有的把运输、建筑和城市发展的职能融合。因此，大部门制的内容并没有统一的情形。

（三）政府决策、执行、监管适当分开，而不是决策、执行和监督分开。特别要注意分开的形式。决策职能、执行职能、监管职能相对分开是国外政府机构设置的通行做法。其形式有两种：一是决策与执行的大分开。它是指内阁机构与所有其他的机构，如独立机构、法定机构等都要分开。所有内阁机构作为政府的一个决策整体进行决策，其他所有机构都是政府决策的执行者。二是决策与执行的小分开，它是指每一个内阁机构之下都所属或指导或领导着众多的执行机构，执行机构都是按照主管部门和主管部门首长制定的政策行事。三是监管机构可以是独立机构，由法律直接设立，也可以是政府管理下的一个专门机构，或者是一个部门下的执行机构。四是监管机构与监督机构内涵不同。前者是对社会事务和经济事务的监管，后者是对政府自身的监督。在西方国家对政府机构的监督除了设置少量的申诉专员办公室、仲裁委员会、行政仲裁厅外，最重要的是司法部门的法律监督。

（四）机构设置、职能、编制、机构之间相互关系的法定化。政府机构的地位、职能、经费来源、与其他部门的关系、主要负责人的产生和免除都由法律规定，受人为因素影响较小。

(摘自《中国行政管理》

作者单位：中央机构编制委员会办公室)