论欧洲难民问题及其消极影响
2007-12-29宋全成赵雪飞
人文杂志 2007年2期
内容提要 欧洲难民问题形成于20世纪90年代以后，欧洲难民的主体是来自东欧国家、非洲、中亚等地区的难民。欧洲难民问题对欧洲国家、特别是西欧国家的政治、经济、非传统安全、社会文化和国际关系等方面，产生了一系列消极的影响。
关键词 欧洲移民 难民历史 难民问题 国际影响 国际关系
难民问题是一个跨国家的国际性问题。从20世纪80年代以来，欧洲国家、特别是西欧国家面临着越来越严重的难民问题。数以百万计的来自东欧国家、非洲和亚洲国家的难民蜂拥进入西欧，对欧洲地区的政治、经济、就业、社会安全、文化和国际关系，产生了一系列深远的消极影响。
一、欧洲难民问题
欧洲难民问题经历了一个历史发展过程。从第二次世界大战结束、特别是冷战铁幕形成以后，来自东欧国家和其他社会主义国家的非法移民(西欧国家将其视为政治难民)，便开始涌向西欧。由于冷战思维的影响，来自于上述国家申请难民身份的非法移民，受到了西欧国家上至政党政府、下至社会民众的热情欢迎。尽管依据1951年《日内瓦国际难民公约》和1967年《附加议定书》关于难民内涵的严格规定，上面提到的那些申请难民身份的非法移民，是无论如何不能作为真正意义上的难民，特别是政治难民被接纳的。然而，冷战时代的思维和逻辑，却使西欧国家几乎毫无例外给予了上述移民以难民、特别是政治难民的身份。这是由政治原因和经济原因两方面的因素共同促成的。从政治原因的角度来看，在西欧国家的政府和民众看来，来自于社会主义国家、特别是原东欧社会主义国家的难民，具有重要的象征性意义。这些难民是被看作不堪忍受“社会主义的独裁统治”的“反叛者”，是追求“自由民主世界”的“勇敢斗士”；从经济原因的角度来看，战后西欧国家急需经济与社会的重建，因此对劳动力有着较大的需求。但战争对劳动力的大量消减和西欧国家所固有的人口出生率的下降，迫使西欧各国不得不制定和实施引进外国劳工的移民政策。而这些来自原社会主义国家的申请难民身份的非法移民，多是年轻力壮的青年人。因此，这些难民又被看作是西欧国家经济和社会重建所必需的重要劳动力资源。由于20世纪80年代以前冷战时代军事对立的严峻和国界控制的严厉，到西欧国家申请难民的非法移民的总量，并不是很多。因此，并没有形成对西欧国家的社会、经济、文化和国际关系产生较大消极影响的难民问题。
进入20世纪80年代以后，西欧各国相继收紧了宽松的移民政策。除了70年代终止了招募外国劳工的政策以外，家庭团聚政策也日趋严厉，针对外国移民的“欧洲防线”开始形成。如果说，20世纪80年代以前。共同的“欧洲防线”还只是民族国家层面意义上的话，那么，进入80年代末90年代以后，伴随着欧洲一体化进程的加深，共同的“欧洲防线”越来越具有超民族国家的意义。由于合法地进入欧洲国家的渠道不再像以前那样畅通，于是，想移居西欧国家的移民，便通过人口走私、偷渡、非法入境、非法滞留等方式进入西欧，然后，以申请难民身份的方式，实现移居西欧国家的目的。在这种背景下，“在严格意义上的强烈增长的非法移民、那些超越滞留期限的合法移民和劳动力市场上的无合法证件的非正规劳动力以及80年代末期以来的以寻求避难名义下的非法移民中的经济难民，共同构成了移民社会的复杂画面。其中的许多移民，以难民和避难者的身份，提出申请，寻求在欧洲的难民身份。由于这种情况的出现，极大地壮大了欧洲国家寻求避难者的规模和人数”①。
由于西欧国家的难民法和难民政策是在民族国家层面上实践的，因此，欧洲各国对《日内瓦国际难民公约》和《附加议定书》的理解不同，由此导致难民法在不同的欧洲国家执行的宽严程度也不同。这直接影响了在欧洲的避难者、在不同的欧洲国家申请难民身份的人数不同和难民在欧洲区域内流动的方向。
“在1983-1990年期间，在欧洲国家寻求避难的总人数是170万人。从绝对数量上来看，难民主要集中在联邦德国(70.3318万人)、法国(27.7477万人)、瑞典(14.1864万人)、奥地利(10.033万人)，所有其他的西欧国家都保持在10万人以下的规模：英国(8.6972万人)、荷兰(7.2161万人)、比利时(5.1252万人)、丹麦(4.0371万人)，其中在英国申请避难的人数显然处于欧洲共同体的平均值以下，而德国始终高于欧洲共同体难民申请人数的平均值。如果人们将这些数据彼此发生关联，进行对比的话，那么，与英国相比，1985年，德国是其近9倍，法国是其4倍。德国宽松的难民政策，使其在欧洲的难民申请国中，始终高居榜首。”
由于西欧各国掌握的难民法的实践尺度不同，因此，在不同的国家，避难者得到确认的比率也大不相同。“如果人们探求避难程序中避难申请者得到确认数量的话，那么，这个结果又是另外的情况：1988年德国所有避难申请者确认比率是8.6％，在英国是23％，在法国是35％，在比利时是21％，在荷兰相反却只有7％。1989／90年在德国下降到6％和5％，在比利时下降到14％及6％。与此同时，英国是32％及22％，1991年突然下降到9％，1992年甚至急剧下降到只有3％。相对于不同的欧洲国家而言，在每一个避难国确认的比率都在急剧的变动。”②
20世纪90年代以后，伴随着苏联的解体、东欧国家民族矛盾的加剧、局部战争的爆发(波黑战争、科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争)和非洲国家内部冲突而造成的数以百万计大量难民，纷纷涌向西欧国家，对西欧国家的政治、经济、文化、社会安全和国际关系等各方面，产生了一系列消极的影响，欧洲的难民问题最终形成。
二、欧洲难民问题的消极影响
欧洲难民问题的消极影响是多方面的，主要表现在如下几个方面：
1．欧洲难民对欧洲国家的政治影响
从政治角度来看，大量难民向欧洲国家的涌入和在欧洲国家的存在，影响了一些欧洲国家的国内政局和政策走向。
当今欧洲各国政府十分关注国内人民的经济需要和社会需要，而难民的大量涌入，必然会对国内人民的经济需要和社会需要造成一定的冲击，从而造成代表不同阶层利益的政党在难民问题上的对立与冲突，由此造成西欧国家的政局不稳。这在议会选举和总统大选中表现得尤为突出。几乎每一个(次)欧洲国家的议会选举，因为大量的外国难民和非法移民的涌入而造成的一系列社会问题，总是各党派竞选的核心议题之一。一方面，以反对外国移民、以保护本国民族利益为特征的欧洲极右翼政党，赢得了部分社会中下层民众的支持与信任，而在欧洲国家的政坛上异军突起，由此影响了欧洲国家的政局变化。另一方面，也迫使执政党或政府，迎合中下层选民的意愿，收紧难民政策，采取更有效的措施和更大的力度，打击和遣返难民，从而影响了欧洲国家的政策走向。仅以意大利为例，1997年，阿尔巴尼亚政局动荡一度失去控制、民族冲突加剧，结果造成了大量的难民流亡。其中大部分难民首选意大利避难。在阿尔巴尼亚政府失去控制的日子里，各种军用船只遭到哄抢，很多难民登上这些船只，开足马力，越过奥特斯托海峡，直接冲向意大利各港口。一些商船和渔船也往返于阿尔巴尼亚和意大利之间运送难民。在短短的不到两个月的时间里，就有13450人到达了意大利，有7670人被送往各难民营，其中有1302人不明原因回国，另外的3300人悄悄离开难民营不知下落。大量难民源源不断的到来，对意大利的国内政局产生了极大的冲击。意大利政府的一些政治精英公开表示，拒绝这些难民的到来。面对着汹涌澎湃的难民潮、右翼政党对难民涌入的公开抵制态度，迫使相对宽容的意大利政府从国家层面上对难民采取严厉措施加以防范，但收效甚微。当越来越多的难民涌入时，意大利政府不得不宣布，“全国处于紧急状态，军队进入戒备状态，以防难民的大规模涌入。这在战后意大利的历史上还是首次。3月24日，意大利与阿尔巴尼亚达成协议，意大利军队在公海上巡逻，以防阿尔巴尼亚难民进入意大利海域。意大利军队甚至直接进入阿尔巴尼亚海域，阻止阿尔巴尼亚难民船只出海。但是，这一措施也带来很大的危险。3月28日傍晚，意大利的快艇将一艘载有100多名难民的船只撞翻，结果造成89人落海丧生的严重后果”①。一时，国际舆论哗然，不仅导致意大利国内一些左翼政党对政府进行谴责，而且严重影响了意大利的国际声誉。
在法国，极右翼政党——国民阵线的党魁勒庞，高举反外国移民、反难民、反非法移民的大旗，在第一轮总统选举中，甚至击败了当时任法国总理的传统左翼政党领导人诺斯潘，向时任总统的传统右翼领导人希拉克发起了挑战，震撼了欧洲和世界政坛。尽管法国民众最终抛弃了勒庞，但其反难民、反移民的主张，依然赢得了社会中下层民众的支持。由此，也改变了法国传统的政治格局。
2．欧洲难民对欧洲国家经济发展的影响
从经济角度来看，难民在欧洲国家的大量涌入和存在，干扰了欧洲难民接纳国的经济，对整个国家的经济发展产生了全局性的消极影响。
很多国家的难民都是仓慌逃难的，两手空空。到达欧洲避难国以后，接纳国不得不支付大量的费用用于建设难民营，花费大量的人力和物力，调动各种交通工具，将集中于各港口的难民分散安置到全国的各地方政府手中，再由地方政府具体安置这些难民。同时，卫生部门也会及时对难民营中的难民卫生状况进行严格的监督，以防传染病的流行。教育部门也不得不指示各地的中小学，尽量安置难民中的儿童入学。毫无疑问，这都加重了接纳国的财政负担。以意大利为例，众多的难民、特别是阿尔巴尼亚的难民在1997年涌入意大利以后，在经济上给意大利造成了较大的负担。此时，意大利正在努力，力争第一批加入欧洲联盟，为此不得不紧缩开支、减少财政赤字。而大量难民的到来，使这一努力难上加难。另外，大量难民的涌入，也影响了意大利的旅游业，国内外的游客因担心难民集中地的社会治安状况的恶化和传染病的流行，纷纷退掉早已预定好的旅馆床位，取消到意大利的旅游计划。这不可避免地大量减少了作为意大利重要财政来源的旅游业的收入。同时，面对阿尔巴尼亚政局动荡和难民外逃，联合国安理会于3月28日做出决议，决定实施维护阿尔巴尼亚政局稳定的“黎明行动”，多国部队进入阿尔巴尼亚。为此，意大利政府处于自身利益和国际人道主义两方面的考虑，积极支持。4月17日，意大利通过一项法令，为“黎明行动”紧急筹集一笔1200亿里拉(约合7000万美元)的资金，由社会团结部协调人道主义援助，对难民实施救助。这在一定程度上，又进一步恶化了意大利的经济形势。
这种情况在欧洲其他国家也同样存在。“在欧洲接纳难民最多的国家——联邦德国——仅1989年到1990年两年间，支付用于安置难民的费用就高达40亿马克”①。而此时，德国正面临着两德统一的艰巨任务，联邦政府正考虑实施一项向东部德国大量财政投资的计划。为弥补财政上的不足，联邦德国政府决定向全联邦德国的人民征收一项“团结税”。显然，安置难民的费用，对德国的财政也产生了一定的消极影响。这种接纳难民而产生的消极影响，也同样出现在法国、英国、奥地利等难民接纳国。据估算，欧洲国家从1990年到1998年为安置难民而支付的费用高达400亿美元，而且这方面的费用正在日益攀升。仅2001年的难民安置费用就达到了100亿美元。无论以那种标准来看，这些费用都是极高的开支。但问题是，这些宝贵的资金，不仅没有用于国内的经济发展和满足社会大众的需求，而且也没有完全实际用于真正的难民。“从1991年到1995年，在向欧洲国家提出避难申请的240万人中，按照1951年《日内瓦国际难民公约》的标准来衡量，可被认定为难民的人数可能不到10％”②。显而易见的是，难民费用的居高不下，影响了欧洲国家经济可持续的健康发展。
3．欧洲难民对欧洲劳动力市场和欧洲社会安全的影响
从劳动力市场和国家社会安全角度来看，大量难民的涌入，加剧了欧洲接纳国的失业现象，对劳动力市场和社会安全都构成了一定程度的威胁。
对20世纪80年代以后的欧洲地区来说，欧洲经济发展的形势似乎一直是不容乐观的，欧洲经济长期处于不景气状态，最明显的迹象就是遍及欧洲各国的失业大军的存在和较高的失业率。即使在有的时期一些欧洲国家有短时的经济增长，失业率也往往居高不下。例如西班牙在80年代末90年代初期，“年增长率达到了5％，但其失业人数却占全部就业人口的18％，而且后来不断增加”。在德国，从90年代德国实现统一以后，失业大军也一直攀升，到20世纪末也一直稳定在400万人左右。在法国，随着法国经济的持续低迷，财政赤字的不断扩大，失业人员的数量也是持续升高。到1994年，“法国的财政赤字在国内生产总值中所占的比重，从1981年的1.9％，上升到1994年的5.7％。……同一时期的失业率，则从5.8％上升到12.2％，失业人数多达330万人，使法国成为西欧国家中失业问题最严重的一个国家”③。这给法国政府造成了极大的压力。在这种背景下，来自世界各地的大量的难民流入，更使欧洲国家的失业问题雪上加霜。因为，尽管从理论上来看，难民不可能在接纳国家全部永久滞留，大部分难民需要在经过一段时间、国内恢复稳定以后，自愿回国。但问题是，在这些数量庞大的难民中，有更多的是本来就想移民欧洲的经济难民。因此，他们根本就没有想到回国的问题。即使是真正的难民，在到达欧洲的接纳国家以后，也不完全待在难民营中，特别是通过移民网络建立起的移民链条，更使大量的难民流入劳动力市场。而对于难民来讲，重要的是找到一份维持基本生计的工作，而至于工作报酬的高低并不过分给予考虑。因此，大量的难民流入劳动力市场，必然出现难民与本国国民争夺工作岗位的社会现象发生，从而加剧失业现象，这不仅使难民接纳国的政府感到担忧，也使接纳国的一般社会民众感到忧虑。仅以意大利为例，1997年以后，伴随着数以万计的阿尔巴尼亚难民和北非难民的到来，意大利国内的失业问题更为严重，在难民集中的意大利南部地区失业率高达55％④。
国际难民的大量涌入，对欧洲难民接纳国的国内社会安全同样构成了威胁。从难民自身来说，到达难民接纳国家以后，面临的首要问题是维持最基本的生活需要。而在难民营只能接受最低的救助，往往不能满足难民、特别是年轻力壮的难民的生活基本需求。因此，在生存危机的压力之下，他们会寻找一切机会满足自己最低的生活需要。当合法的手段不能满足这种需要时，他们就更容易走向抢劫、贩毒、走私、偷盗等社会犯罪的道路。西欧国家难民的社会犯罪事件，随着难民的日益增多而持续升高，也就不难想象了。特别是，当难民流入当地的黑社会和民族分裂组织之手时，更是让人担心。从1996—1997年间，阿尔巴尼亚国内发生了动乱，全国许多军火库被抢，有3/4的武器流失，监狱的刑事犯也全部流入社会，加入到难民的队伍中，流入意大利南部。而意大利南部又是黑手党活动的猖獗之地。因此，存在着黑手党利用这些难民进行犯罪活动的极大可能。意大利社会各个方面对此高度关注。意大利政府也不敢松懈，派遣大量军警前往南方城市港口，对难民进行严密监视。在法国，由于难民的大量增加，也使得国内的犯罪案件急剧升高。到2002年，包括难民在内的国内犯罪案件达到了410.88万件。面对如此之高的社会犯罪，法国政府实施了新的《国内治安法》，严厉打击各种形式的社会犯罪。到2003年底，法国犯罪案件下降为397万件，比上一年减少了3.38％。这是法国6年来犯罪率首次下降①。难民参与的社会犯罪对欧洲国家社会安全的威胁，不仅让一般民众普遍感到缺乏安全感，也让难民接纳国政府对国内的社会安全充满了忧虑。
4．欧洲难民对欧洲国家主流文化的影响
从社会文化角度来看，难民的文化往往与难民接纳国的主流文化产生冲突和撞击。这给被接纳的难民的社会融合与社会一体化带来了极大的困难。
依据1951年签署的《日内瓦国际难民公约》，已经产生的难民，国际社会一般采取三种方法：一是自愿遣返。即将难民送回难民来源地，但不能将其置于其生命安全仍受到威胁的地方。二是归化人籍。即难民接纳国给避难者以接纳国国籍，并提供其国民待遇。三是送入第三国。即根据难民的要求，并征得第三国的同意而遣送到第三国定居，并获得第三国国籍。对于在欧洲的难民来说，去欧洲国家生活和定居，往往是他们梦寐以求的生活理想。当他们以未得到确认的难民身份到达欧洲国家时，他们自然多不愿意自愿遣返回到自己的祖国，而希望留下来。他们往往通过已经在欧洲国家定居的移民所建立起来的移民网络，涌入到这些侨民之中，成为非法移民。这些外国移民和非法移民通常远离难民接纳国主流文化，而自我形成独立于接纳国主流文化之外的边缘文化。这就造成了难民接纳国通常情况下的社会文化的断裂，从而使这些包括难民在内的外国移民更加难以同化。这在宗教文化氛围十分浓厚的穆斯林外国难民中，表现得尤其突出。例如在德国，来自土耳其和伊拉克北部的库尔德难民，在进人德国以后，很快得到已经在德国长期居留的土耳其人所建立的移民网络的支持与帮助，而融入信奉穆斯林宗教文化的非主流文化的氛围之中。这无疑加剧了包括难民在内的土耳其移民，融入德国主流社会文化的难度。同时，也导致了德国国内的德意志“主流文化”与外国移民的“多元文化”之争的讨论。德国的德意志“主流文化派”认为，民族概念和民族国家的内容并没有在全球化的进程中被削弱。研究移民文化的德国专家Friedlich Heehmann教授认为：“民族概念，应理解为一个民族的一致性和团结性、自我表现意识的统一性，首先是在一个国家机构中有共同生活的愿望、有共同的价值观、有共同的政治观(共同的信念)和学术见解。而不是说生活在一起，就是同一民族。”②因此，外国移民既然长期居留在德国，就应当认同德意志的民族情感和民族文化，放弃自己的“非主流文化”，并逐渐培养忠于德国的民族情感，融入德国的“主流文化”之中。而“多元文化派”认为，在欧洲一体化和全球一体化的背景下，传统的民族概念和民族国家的概念正在被弱化，而欧洲公民和世界公民的概念正在形成。因此，应放弃传统的民族和民族国家的主流文化理论，而以多元文化取代之。我们在这里，姑且不论“主流文化”与“多元文化”之争孰是孰非，但是，包括难民在内的外国移民文化与移民接纳国的主流社会文化之分裂，包括难民在内的外国移民难以融入欧洲移民接纳国社会，已经是一个有目共睹的不争事实。
5．欧洲难民对国际关系的影响
从国际关系角度来看，难民问题不仅影响着欧洲难民接纳国家之间的关系，也影响着欧洲接纳国家与难民中转国家、难民输出国家之间的国际关系，从而在国际关系领域造成一系列消极影响。
难民问题本身就是跨越国家间的国际问题。因此，难民的流动和甄别，既与难民接纳国家的难民政策、警察管理制度、边防检查有关，也与难民流动到的国家的政治、经济、文化、安全利益紧密相连。同时，一国的难民流动状况和避难申请者状况，也与其他国家的难民政策的宽严、警察管理制度与边防检查的松紧，有着紧密的联系。因此，在今日的西欧国家中，各国政府都在收紧难民政策，严管难民的同时，也严密关注着紧邻国家的难民政策的修改与警察对难民的管理程度的改进状况。在某种程度上，临近国家的难民政策和警察对难民管理的松紧程度，直接影响着流入本国难民人数的多少。正因为如此，欧洲一国对难民管理的严厉政策和措施，往往造成了对难民来说有较大吸引力的临近国家难民数量的增加。由此，引发了欧洲难民接纳国家之间因为难民问题的紧张关系。
在欧洲接纳国家中，因为难民问题而引发的国家间的争议，进而实现合作与协商，共同对付难民和非法移民问题，莫过于英国和法国之间因为建立在法国的桑加特难民营而引发的纠纷与合作了。自法国和英国之间的海底隧道建成后，英吉利海峡天堑从此变通途，英伦三岛与欧洲大陆的联系变得更加密切。与此同时，这也为难民和非法移民“入侵”英国开通了一条直接、便捷的大通道。2001年以来，由于从海底隧道非法进入英国的偷渡活动日益猖獗，英国不断指责和抗议法国建立桑加特难民营，以及在移民政策问题上两国存在的分歧，导致法英两国关系出现了不和谐的现象。
据欧洲海底隧道公司透露，2001年以来，死闯英法海底隧道的偷渡客和难民明显增加，且有难以阻挡之势。8月底，44名阿富汗人在英法海底隧道被抓。接着，90名偷越隧道者受到扣留和责询。9月1日至2日，100多名非法移民在隧道里被捕。同日，英国警察在多佛尔港从一辆德国人驾驶的卡车拖车中，查获了40名偷渡者，他们中有39名斯里兰卡人，1名印度人……这引起了英国朝野的极大震惊，从而使得英法海底隧道难民偷渡问题成为英国的超敏感的政治问题①。
英国警察部门认为，这与法国警察的“迟钝”和法国的难民政策“不适当”有关。英国方面指责说。两年前，法国在加莱附近的桑加特修建的难民接待中心，实际上是为包括难民在内的偷渡客提供了基地和“跳板”。正因为此，难民营里人满为患，每月还以30％的速度爆炸性地增加。为了解决难民日益增多的问题，法国准备在其北部与比利时相邻的巴耶尔小镇再建一个难民接待中心。这一设想一提出，英国舆论大哗。英国政府认为，法国此举无视英国的难民问题，将导致更多的难民和非法移民进入英国。因此，英国方面不仅对建立新的难民营存在异议，而且建议关闭原有的桑加特难民营。英法在难民问题上的分歧已经公开化，这或多或少地对两国正常的关系带来了负面影响。
英国在进入21世纪以后，逐渐成为最具有吸引力的避难目标国家。在偷渡者的印象中，英国是一块梦中的“乐园”。人们只要一踏上英国的土地就享有避难的权利，仅有1/40的偷渡客，有可能被驱逐。在申请避难期间，难民可以获得免费住房、健康和教育服务，每周可领取相当于350法郎的津贴，6个月之后可申请第一份工作等等。正因为如此，2000年申请在英国避难的人，也远远超过了德国、荷兰、比利时、法国、奥地利、意大利、瑞士、瑞典、爱尔兰、丹麦和挪威等，达到97860人②。英国一时成为难民最向往避难的欧洲国家。
在难民流人和桑加特难民营问题上，对于英国的指责和要求，法国政府也不得不给予合作。因为解决难民问题，不仅是英国的责任，也是法国和其他欧洲国家的共同责任。2002年8月，法国政府宣布将关闭桑加特难民营，英国政府也积极推动更严格的立法，并采取具体措施在海峡两岸打击包括难民在内的人口偷渡。
日益严峻的难民问题，不仅影响着欧洲国家间的合作与协调关系，而且极易成为欧洲国家与难民输出国恶化国际关系的导火线。由于难民问题与难民接纳国的政治、经济、安全利益有着紧密的联系。因此，难民问题极易成为激化国家间关系的诱因。1993年6月下旬，阿尔巴尼亚驱逐了一名希腊主教，由此，引起了希腊政府的极大不满。希腊的米佐塔基斯，采取强硬措施，马上遣返了2万多名阿尔巴尼亚难民，由此引起了两国关系的高度紧张①。
欧洲难民接纳国家不仅与难民来源国有着错综复杂的难以解决的国际关系，而且与难民中转国的关系也同样微妙。位于非洲北部的利比亚，历来是邻近非洲国家的难民和非法移民向欧洲大陆偷渡的主要集散地。而与利比亚隔海相望的意大利自然就成为非洲难民和非法移民偷渡欧洲的首选地和向其他欧洲国家继续转移的“跳板”。2004年夏季以来，经利比亚偷渡到意大利的非洲难民和非法移民快速上升。据意大利8月公布的统计数据，至少有200万难民和非法移民正聚集在利比亚境内，准备在犯罪组织的帮助下偷渡到意大利。为此，意大利总理贝卢斯科尼于8月25日对利比亚进行了为期一天的访问，他同利比亚领导人卡扎菲重点就难民和非法移民问题交换了意见。贝卢斯科尼要求利比亚在本国建立收容站，阻止涌向意大利的难民潮，意大利将向利比亚提供帐篷、毛毯等人道主义援助物资。此外，意大利还提议与利比亚共同组成边境和海岸巡逻小组，并由意大利提供监控设备，同时派专业技术人员指导利比亚警方操作使用②。
但是，难民和非法移民问题不是意大利所能单独解决的。尽管利比亚政府同意与意大利政府在打击非法移民问题上开展合作，但同时表示，由于西方仍维持对利比亚的制裁，导致利比亚缺乏海岸巡逻、难民接待等控制和收容非法移民的能力。利比亚的这一表态意思很明显，在西方解除对利比亚的制裁以前，利比亚在控制难民潮方面难有大的作为。据统计，利比亚90％以上的工业品和70％的食品依靠进口，而其储量丰富的石油也需要包括西方国家在内的海外市场。西方的制裁使利比亚每年的损失高达30亿美元。尽管意大利与利比亚就难民和非法移民问题进行对话，对解决这一问题无疑是有益的，但难民和非法移民问题是一个非常复杂的国际问题，需要难民输出国、中转国和接纳国的共同努力，需要各方在平等的条件下进行磋商。在当前一些非洲国家动荡不安、西方国家仍然维持对利比亚制裁的情况下，来自非洲的难民和非法移民问题，欧洲国家难以在短期内得到解决。
三、结论
难民问题已经给欧洲国家、特别是欧盟国家的政治、经济、社会安全、文化和国际关系带来了日益严重的消极影响。解决欧洲的难民问题，已成为欧盟成员国和欧洲联盟亟待解决的严重问题。但解决难民问题并非易事，它需要欧盟成员国和欧洲联盟在如下两方面共同努力：一方面，欧洲的难民接纳国需要与难民输出国与难民中转国之间，签署有关合作协议，就共同防止、打击和遣返难民和非法移民问题达成共识，并采取共同行动，有效防止难民的产生和流动。同时，对已在欧洲地区的难民，在符合条件的情况下，对难民及时遣返回原籍国。另一方面，面对难民和非法移民问题，欧洲国家必须协调建立在民族国家主权基础上的难民政策，并积极寻求统一的、欧洲联盟层面上的、建立在超民族国家主权基础上的难民政策框架，以便确定欧洲各国共同遵循的难民准则。但这又涉及到敏感的国家主权的转让问题，因为难民的接纳、移民政策以及与此紧密相连的国籍法问题，历来是国家主权的核心问题。能否实现在国家主权之上的、统一的、超国家的欧洲联盟的难民政策，这既取决于欧洲国家政府及政府间的共同努力，也取决于欧洲政治一体化发展的进一步深化。
