农民工与城乡基层民主建设

　　内容提要 农民工是农村基层民主法定的参与主体，但他们却与城市存在着更多的利益关联，这样他们对城乡基层民主产生着复杂的影响：它既给乡村民主建设带来活力，也造成乡村民主建设主体的缺位；既因其强烈的利益表达促进所在城市的基层民主建设的制度变迁，也会因为其非制度性的参与成为城市稳定的威胁。
　　
　　关键词　农民工　农村基层民主　城市基层民主
　　
　　在当下中国的民主化进程中，以直接选举为基础的基层民主建设被寄予厚望，中国基层民主建设主要由农村的村民自治与乡镇人大代表选举和城市的居民自治与区人大代表选举两大板块组成。由于传统户籍制度的存在，改革开放前，这两大板块呈现出一种互不往来的静态结构。随着社会主义市场经济的逐步推进，中国社会涌现出一个新的群体——农民工，这种静态的板块结构开始松动和变化。农民工指被雇佣去从事非农活动、属于农业户口的农村人口，它是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。由于其是农非农、是工非工、带有过渡性却又长期存在的矛盾体特点，这一庞大的群体很难归属于传统意义上的农民阶级或工人阶级，因此其民主政治权利也相应处于尴尬地位，呈现出过渡性特征，这将对城乡基层民主产生直接而复杂的影响，并深刻影响我国民主政治建设的进程和方向。
　　
　　一、农民工参与城乡基层民主政治的现状和特点
　　
　　城乡基层民主政治的内容广泛，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等内容，但作为基层民主基础的民主选举，在很大程度上决定了中国基层民主政治建设的质量。因此，本文将主要以农民工选举权这一民主政治的重要参数来分析其对基层民主政治的影响。由于农民工高流动性与地域分布的非均衡性特点，全国性的农民工抽样调查十分困难，本文在目前对该群体总体特征知之甚少的条件下，以现有的武汉、长沙等地农民工的抽样调查数据来分析农民工参与民主政治建设的现状与特征。
　　1．进城农民工参与农村基层民主的现状与特点
　　我国选举法以公民的户口所在地来确定选民登记，进城农民工户口仍在农村，所以是农村基层民主的法定的参与主体。但由于工作、生活的重心在城市，因而其参与乡村基层民主便呈现出某些独特的特征。
　　1)农民工是推进农村基层民主建设的精英人群。
　　农民工大都由精壮青年组成，他们从经济文化较落后的农村流入现代文明集中并相对发达的城市，深受现代文明的熏陶，视野逐步开阔，民主观念、平等观念、法律意识、团队意识逐步加强，人文素质和致富本领也在提高，他们回到乡村后，必然成为乡村小康建设和民主政治建设的精英人群。据农业部的调查，2004年外出劳动力的平均年龄为30.1岁，比农村劳动力平均年龄低6.8岁，初中文化程度和高中文化程度的比例达63.3％和12.1％，分别比全部农村劳动力中相应文化程度的比例高17.6个百分点和1.0个百分点^①。
　　2)在外有较为固定工作的农民工回乡参选比例不高。
　　进城农民工依据其流动时间可分为：短工、季节工和长期工，其中，长期工大都经过自己的努力，已经在城市找到了较为稳定的工作。随着社会主义市场经济的发展和人事、劳动制度的逐步放开，长期工的比例不断上升，并成为了外出务工的主体。据国务院农村调研课题组统计，2004年外出务工6个月以上的农民工占81.3％，比2003年提高了3.7个百分点，比2002年提高6.4个百分点；同时，举家外出的农民工持续增加，2004年达到2470万人^②。
　　伴随着农民工在城市长期定居的增长趋势，其回乡参加村民自治与乡镇人大代表选举的热情与可能性均逐步降低。下面两个较为典型的抽样调查数据很能清楚地说明这一问题，其一是2001年春夏之际，徐增阳、黄辉祥在武汉市对农民工所做的随机性的问卷调查；其二是2004年3-4月，邓秀华等课题组成员为完成国家社会科学基全资助项目《构建和谐社会与农民工政治参与问题研究》在长沙进行的问卷调查。
　　3)农民工创造出了很多新型的民主参与方式。
　　由于时空限制，加上工作、成本等原因，很多在城市生存的农民工无法及时回乡亲自参与选举，但是他们又不想放弃自己神圣的权利，于是各种新型的选举方式便应运而生，如以信件方式参与的“函投”、电话投票、以书面委托方式的“委托投票”等，它们的比例已经达到了一定的程度。徐增阳、黄辉祥在武汉和邓秀华在长沙对农民工所作的随机性的问卷调查很能说明这一问题。
　　
　　2．农民工参与城市基层民主的现状与趋势
　　我国选举制度是以户口所在地为依据确定选民的居住地即“当地”，长期以来由于我国公民没有真正意义上的自由迁徙权，公民只能在他居住的地方或选区拥有选举权和被选举权。例如，我国现行的人大代表名额是按照所在行政区域城乡户籍人口的数量进行分配的，大量的流动人口并没有计算在代表产生的人口数内。即使农民工占主要构成人口的城市，农民工的存在也对代表的数额不产生影响，农民工没有最基本的选举权，就更不用说其他的民主权利了。
　　但农民工既然生活在城市，城市的公共政策和制度安排势必对他们的利益产生影响，他们也必然会越来越关注自己利益的争取，参与城市的基层民主便是他们利益诉求的现实途径。由于他们的强烈呼吁，加上政府的重视，近年来，在一些农民工成为主要构成人口的城市开始进行属地选举的探索性试点，产生了良好的社会影响。浙江义乌数千名“外来人员”在“异乡”参加选举和被选举，武汉市12名“外来人员”当选区人大代表，深圳外来女工陈彩琼以“非选民”身份当选为区人大代表等，这些试点对如何落实农民工民主政治权利作了有益的尝试。但同时也应看到：除一些试点城市基层人大选举时，部分农民工参与投票并占有几个象征性的农民工代表名额外，农民工基本上无法参与到当地的民主政治建设中去。下面是最为典型的试点城市浙江义乌市2001年大陈镇人大代表的选举情况^①：其中：工业园区是为外来人员单独划分的选区，是外来人员的主要聚集地。
　　这说明农民工这样一个庞大的群体其中的大部分实际上被搁置于城市基层民主建设的“政治真空”之中。
　　
　　二、农民工对城乡基层民主建设的影响
　　
　　马克思主义认为人民奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关，公民行使民主权利是出于获得利益的需要。公民利益需要的变化运动必将导致政治生活的变化与发展，利益格局的调整必然要求现有的政治秩序进行变革以适应利益的变化。农民工的利益诉求必然要反应到政治参与行为上。当利益关联度高时，政治参与积极性则高，反之则低。当然，若积极的政治行为无法取得相应的利益时，政治参与积极性也会相应下降，所以可用利益关联度与政治功效感(政治功效感是公民对自己政治参与行为影响力的评价)来衡量农民工的政治参与行为及其对基层民主政治的相关影响。
　　1．对农村基层民主的影响
　　农民工尽管有很多生活在城市，有的也慢慢在城市扎根，但那种浓浓的乡土情结，以及城市高昂的生活成本和难以根除的身份歧视使得他们很大部分最终会回到农村，因为农村才是他们安身立命之所在。因而他们还是和家乡保持着千丝万缕的联系，对家乡的基层民主建设也抱有极大的热情。他们在很大程度上促进了乡村基层民主的发展。首先，他们各方面的素质都相对较高，受过现代文明的洗礼，经受过不能参与城市民主的隐痛，他们很珍惜自己的民主权利，有着强烈的政治参与欲和进取心；其次，农民工进城打工提高了自己的能力，获得了更多的现金收入，他们的知识、技术、能力为农村基层民主注入了强大的经济活力和民主操作技能；再次，农民工回乡践行自己民主政治权利的过程，加速了建立在小农经济和传统文化基础之上的超稳定的中国农村民间政治结构的瓦解，提升了乡村民主政治的质量与发展速度。最后，无法及时返乡的农民工在实践自己民主权利过程中不断创造出民主的多种实现形式，如选举过程中出现的“函投”、电话投票、委托投票等，这也促进了民主运行层面上的制度创新。
　　当然农民工的进城打工也给乡村基层民主带来了某些消极的影响，这主要表现在民主主体的缺位。进城农民工，其利益需求已与农民的利益需求大相径庭。当前外出农民工最关心的五件事是：能找到合适的工作、及时拿到工资、劳动安全、工伤大病有保险、子女能上学^②，而作为纯粹意义上的农民最关心的是减负、增产与增收，所以减免赋税、提高农产品的价格、降低农药、化肥等生产资料价格符合农民切身利益，因此长期居住在城市的群体由于与农村日渐疏离，利益相关度日益下降，故参与的积极性不高；而对于短工、季节工、欲回乡的长期流动的农民工或对农村事务关注的农民工，由于信息不通或选举成本(如往返的交通费用，因误工而导致的收入损失，回乡的额外支出如探亲访友的花费等)太高而被迫放弃其权利。同时，由于基层民主处于起步阶段，运行不规范导致农民工参与的功效感差，回乡参与选举的比例很低。
　　这种缺位状况导致的后果是：一方面，因人数不够影响基层选举活动的正常进行，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选，这就是俗称的“两个过半”原则。但选举过程中有的村庄甚至无法达到“两个过半”。另一方面，严重影响民主选举及民主治理的质量。首先，大量素质较高的青年农民流失，难以选举出优秀的利益代表者，并且一部分掌握公共权力的利益代表者也流动在外，导致利益代表虚位；其次，流动在外的农民工的投票方式也因各种局限而无法真实履行其民主权利，如“函投”易造成时间上的延误，委托投票被滥用且易扭曲当事人的真实意思表示；最后，更为根本的是农民工长时间离开农村，使民主治理流于形式。民主选举只是民主治理的必要环节，选举权利最终要落实到民主决策、民主管理与民主监督之上，农民工长期在外务工，对村务的知情权、重大事务的决策权、对干部的监督权等都缺乏可靠的保证，民主治理悬空。农民基层民主缺少了“人”这一依托，民主实际上就成了一句空话。
　　2．对城市基层民主的影响
　　居民自治与区人大代表直接选举是城市居民行使选举权以获取和保障切身利益的制度安排。由于选举制度的户口原则，以及其他制约农民工民主政治权利享有的实际因素的存在(一方面城乡统筹发展的基础设施落后，一体化的信息平台没有搭建，城乡信息无法共享；一方面由于劳动力的客观压力，外部经济就业环境愈加艰难，农民工的行踪漂浮不定)，农民工这一庞大群体目前并没有纳入城市基层民主的范畴，因此它还无法从制度内部对城市的基层民主产生显著的影响。但是农民工为了维护自己的切身利益，必然会以某种方式影响其所生活的城市的基层民主进程。农民工的利益要求总会通过一定渠道得到释放，这种释放的过程要么以合法途径进行，要么以非法途径切入，形成一个影响现行制度的不稳定的外部环境。具体挑战与影响主要表现在以下二个方面：
　　1)由于农民工群体的利益需求而导致的诱致性制度变迁(由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行对现成制度安排的变更或替代，或是对新制度安排的创造)^①将贯穿整个农民工流动的始终。
　　1953年《选举法》规定按“居住状况”划分选区，由于1958年严格意义上的户籍制度正式形成，从此我国公民只能在户口所在地参加选举。改革开放后，随着土地经营权的流转，农村剩余劳动力开始大量外流，严格的户口限制下的选举权遭到挑战，于是选举法开始就选区作调整：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区应按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分”，1983年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》对农民工的履权方式进一步作了灵活性的解释：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的家属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”这些说明我国选举制度正在适应从“静态社会”到“移民社会’’的转变。
　　户籍制度从1950年代形成的严格的板块结构，到1980年代流动人口增加而不得不突破，1990年代逐步完全放开小城镇，近几年来，以江苏、安徽、河南、广东、浙江、四川、北京以及石家庄、宁波、南京等省市也陆续出台了《城市户籍管理制度改革意见》，大城市也开始积极推进户籍改革，制度变迁虽然缓慢，但增量在不断积蓄，这为最终的强制性制度变迁(为了对不同的利益集团进行收入再分配，必须要通过政府的命令和法律，这些命令和法律所构成的新的规则。^①)奠定了基础。
　　2)非制度参与将成为城市政治稳定的威胁。
　　制度参与和非制度参与是政治参与的一对分类范畴，制度参与是以宪法秩序内所创立的公民政治参与的一系列具体操作规则为前提，具有合法性、合规则性、有序性；非制度参与是指突破现存制度规范的行为，也是在社会正常参与渠道之外发生的活动。两者此消彼长，有效的制度参与可消减非制度参与途径，但当制度参与口径小或被堵塞时，非制度参与一定频繁。农民工在城市生活，面对着的是激烈的竞争环境和无处不在的歧视，他们浓厚的乡土观念，对熟悉社会关系网的依赖，对陌生而又朝夕生活在其中的城市的希望、失望交织的情感，对自己利益保护的关注使他们要么同乡之间聚集而居，要么职业相同者集合到一起，形成了他们自己之间的某些团体。“我们群体”心理归属的排他性，和相对封闭的生活圈，容易使反社会心理得到扩散与膨胀，这就容易促成违法犯罪团伙的形成，从而成为城市政治稳定的隐患。
　　农民工非制度参与通常采取个人问题社会化(如单个农民工在无奈的情况下选择上高楼、塔台等高处以自杀相抗争，将利益问题“社会化”)、群体事件方式(如更多的民工选择集体上访、越级上访、上街游行、堵塞交通等方式，造成重大群体事件，引起政府领导的重视和解决。民工说：“一个人去申诉，没有人理睬；五个人去抗争，就会有人出来跟你解释；如果有几十个人去抗争，就会得到重视；上百人抗争，就会引起极度的重视”)，更有极端，采取非法暴力对抗方式威胁着城市的治安秩序与政治稳定。
　　农民工的民主权利深深地影响着其经济、社会、文化方面权利的实现，甚至可以说，后者的缺失正是前者的缺位的必然后果。农民工的劳动就业、生活居住、子女教育、社会保障等权利的实现均要求城市战略规划与财政资源分配上进行根本保证，但由于民主权利的缺位，利益无代表和无表达，终使这些权利在其默默奉献的城市中被边缘化。
　　如果可以预测的话，这种影响的汇总、积聚直至爆发，中国民主政治格局很难说不会因此而改变，毕竟，在一个外来人口已占很大比例的城市，绝大部分人群的群体利益无代表者且无表达的组织与机构，这既是对城市基层民主拉响的警钟，也是其发展的契机，不管这种改变是主动或被动呈现。“江山选举案”(2005年4月到6月期间深圳市开始的城市社区居委会换届选举的过程中独树社区居民江山为讨要选民资格状告其所在社区居委会换届选举委员会七次上法院，最终败诉)引发的热烈讨论也预示着农民工在解决异地工作权、异地居住权后对选举权的普遍要求。如何将农民工权利落实，主动从制度构架上进行包容与接纳是民主政治发展必须考虑的长远之策。