国企董事会：矛盾、困境与出路

仲继银

董事会是现代公司制企业在法律上必设的机关，这一点已经得到了比较广泛的认识，但是对于董事会是否在实际上应该成为国有企业的核心机构，以及如何能够真正发挥作用，则存在着认识上的差异和认识不到位的情况

与以往的国有企业改革举措相比，这次国有中央企业董事会试点工作进行得似乎格外谨慎。从2004年6月正式提出开始，已经三年了，但是到目前为止，一共只正式推出了19家。这项工作的难点在哪？进一步的发展方向在哪？

前景是光明的，进展是缓慢的，困难是重重的

董事会是现代公司制企业在法律上必设的机关，这一点已经得到了比较广泛的认识，国有中央企业进行董事会试点工作，本身就是对这一点的一个肯定。但是对于董事会是否在实际上应该成为国有企业的核心机构，以及如何能够真正发挥作用，则存在着认识上的差异和认识不到位的情况。这也许是国有企业董事会建设工作进展缓慢的一个重要原因。形式上建立起来董事会并不难，完全可以在一夜之间完成。但是，如果这些董事会不能在实际运作中真正到位，真正发挥作用，结果会适得其反，导致人们对“董事会”制度本身失去信心。

实际上，在国有企业董事会建设的问题上，我们已经反复过一次了。1994年开始百户现代企业制度试点的时候，试点企业就根据《公司法》建立了国有独资公司的董事会。但是由于这种完全由内部人构成的董事会，基本是流于形式，没有发挥什么实际作用，很多都被取消了。这次的董事会试点，着重增加外部董事，19家中有14家的外部董事达到或超过了董事会成员的半数，是与上次很明显的一个不同。国资委共向19家试点企业选派了66名外部董事。要搜寻合格的外部董事，可能也是这次董事会试点工作进展不快的一个重要原因。

在外部董事的来源上，眼界应该更放开一些，搜索面应该更广一些

外部董事，既是这次董事会试点工作推进中的一个“亮点”或者说是“卖点”，也同时是一个“难点”。很多人说，我们缺乏合格的外部董事人才、没有一个成熟的外部董事市场，因此无法建立起主要由外部董事组成的有效的董事会。其实这句话等于是什么都没说。“成熟的外部董事市场”和“有效的主要由外部董事构成的董事会”之间，不过是一个鸡和蛋的关系。你不建立外部人员为主、并让其发挥实际作用的董事会，自然也就没有“合格的外部董事人才”，更谈不上“成熟的外部董事市场”了。

在外部董事的来源问题上，国资委完全可以把手脚更放开一些，无须局限于目前这种“央企退休老总为主和跨国公司经理、专家学者为辅”的思路上。国内一些著名的股份制企业、上市公司老总和民营企业家都应该成为候选对象。像张瑞敏、柳传志和任正飞等等，行政级别可能不够高、达不到一些央企老总的部级和副部级，但是就企业管理才能来说，应该是足够做几个央企董事的了。

董事会要真正发挥作用，仅仅有所谓“外部董事”是远远不够的

仅仅增加了所谓的“外部董事”，是否就会使这次试点所建立起来的董事会，与以前由内部人构成的董事会有什么本质上的不同，发挥出实质性的作用？答案是否定的。董事会发挥作用的核心和动力基础来自法律上对董事义务的规定。

法律创建了公司这个“法人”，让其股东享有有限责任之后，为了控制股东对有限责任的滥用，而平行引进了“董事”——实际管理公司之人、无论其名义上是否是董事——的概念。这样，就可以追究到自然人作为公司行为的责任承担主体。否则，法人犯罪泛滥，以公司法人之名侵害债权人和第三人的行为就难以得到有效和有力的制止。

董事会真正发挥作用的前提是全体董事作为一个整体发挥作用，执行董事和外部董事一样承担起董事的职责。董事是随公司制企业一同诞生的，已经有上百年的历史，但是外部董事、尤其是独立董事，作为一个发达国家公司股权高度分散之后，增强董事会相对于经理层的独立性而普及开来的做法，只是最近一二十年的事情。我们学习发达国家的董事会制度，不能只看他们最新发生的一些“表面现象”和“流行做法”，而忽略了其基础的和底层的，也是更为根本性的一些东西。

董事长高于其他董事一等和没有经理选聘权的董事会都不是真正的董事会

阻碍试点企业董事会真正到位的原因可能有很多，但是其中最关键、最致命是两个:制度设计上的董事长高于其他董事一等，和实际执行上的董事会不能真正掌握经理的任命和解聘权。

制度设计上国有企业董事长高于其他董事一等既源自公司法，也源自国有企业干部管理制度。从公司法上来说，国有企业既然要设立董事会，并且已经由国资部门任命全体董事了，为什么就不能进一步“信任”董事，跟普通股份有限公司一样，由董事们过半数推选董事长？反过来说，既然连他们作为一个整体如何运做，由谁来做“主席”组织和召集会议都不能给予“信任”，还何谈国有企业的董事和国有企业的股东——国资委之间能形成一种“信任托管”关系，而股东与董事之间的“信任托管”关系，是公司制企业治理结构的基石。现在在这个关键问题上不能突破的一个重要原因是认识上的问题，很多人认为“董事会全体董事选举产生董事长”这在中国根本就不可能。可是，如果“全体董事选举产生董事长不可能”，那么真正的董事会也就不能诞生，更别谈发挥实质性作用了。

与董事会不能选举产生董事长——自己决定谁是自己的主席同样关键的一个问题是，实际执行中董事会不能真正有权决定经理人选。选聘和解聘经理这条不能真正落实的话，书面上授予董事会的其他各种权力如战略制定等等也就都成为了一纸空文。

约束董事会的真正力量来自于股东和市场，信息披露和公开透明是关键

在市场经济条件下，首先是产品市场的竞争约束着企业要好好干，然后是股东和资本市场监控着公司的运作。可是中国的国有企业，尤其是这些超级大哥大的央企，往往既是行业龙头，又受着很大程度上的政府保护，市场竞争的约束非常不充分。“股东约束”实际表现是国资委及其他几个政府部门的多头领导，即使改制上市了，在股权分散到一定程度之前，实际的“股东约束”结构并没有太大的本质上的变化，还是完全掌握在“有关部门”的手中。

就这一点来说，中国的这些中央所属国有企业，即使全部建立了董事会之后，也必然要面临着进一步的抉择:一部分通过上市和逐步的股权多元化、分散化，最后成为真正的公众公司，实现资本市场监控下的真正董事会治理;一部分保持国有独资，但是要通过加强公共治理而加强对这部分企业的治理。

对于最后保留下来要国有独资的企业，可以实行“董事会”或者“理事会”管理，但是不能实行所谓“政企分开”、“政资分开”等等。就是要把这些保留下来的作为一种特殊法人的国有独资企业纳入公共部门，进行“公共治理”。其中关键的一点是信息披露和运作公开，接受人大和公众的直接监督。国有企业要和上市公司实行同样程度的信息披露和公开、透明，这是世界范围内对国有企业完善治理的一条基本共识。