解构央企董事会

彭金涛

2004年至今，对央企董事会制度的研究和试点工作已进行了三个年头，在国资委的大力推行和各试点企业努力配合下，央企董事会制度已渐成气候。在央企董事会制度渐见成效的时候，我们再回头来看，会有更多的思考，同时也会引起更多的共识

国资委于2004年6月颁布《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》，在此之后，宝钢、神华等企业开始董事会试点工作。2004年至今，对央企董事会制度的研究和试点工作已进行了三个年头，在国资委的大力推行和各试点企业努力配合下，央企董事会制度已渐成气候。在央企董事会制度渐见成效的时候，我们再回头来看，会有更多的思考，同时也会引起更多的共识。

央企董事会与国企市场化迷局

国有企业，这个新中国诞生以来经历几代劳动者辛劳积累的财富实体，从上世纪80年代开始，在国企改制的呼声中被搬上手术台，胆大的实习生们由此开始对国企进行了二十余年的大手术。在这当中，全国人民是国企“消极”的所有者，不可能对国企负责，在政府监管同时缺位的情况下，国企的命运便如急流中飘荡的一叶扁舟，谁也把持不住方向。整个90年代，国企乱局达到了顶峰，人们在呼唤改制的同时摈弃着曾经的一切规则，以市场化的名义疯狂地攫取巨量的国帑民财，以至于至今人们仍然谈改制、谈市场则色变。

从国企走向改革之路开始，给企业放权让利、做到政企分开、破除垄断、让企业参与市场竞争、建立现代企业制度等等便一直是主流论调。对于国企市场化，社科院经济研究所研究员左大培表示:所谓国有企业市场化，本身就是一个糊涂的概念，什么叫市场化？市场无非两个层面，如果从产品这个层面来说，几乎没有哪个国企不在市场里面，当然有的市场可能比较垄断，别的企业不让进来，但是毕竟也是市场;另一个层面的市场化，是所谓的投资主体多元化，就是引进私人股东，就是私有化。

曾经对于国企产权改革的争论在人们心里至今阴影尚存，MBO甚或MBI作为从西方挑选出来的运用于中国国企改革的理论工具，为众多学者所不耻。董事会制度这一象征着资本运营的游戏规则在国企中推广，其目的及由此可能产生的结果依然令人心生疑惑。中央民族大学教授张宏良对记者表示了担忧:对于国企问题，西方的那些微观管理方法是和西方整个大的社会制度相适应的，而中国的国有企业已经完成了其性质的历史性的变化，原来国家所有的企业是生产型集团，是为社会创造财富的，而现在是寄生型集团，是从社会瓜分财富的;现在的国企在依靠垄断来获取利润的同时也已经不存在以往所说的发展缓慢、效率底下、人浮于事的情况。张宏良表示，今天搞董事会的目的是把好国家财富的关，不让国家财富流入个人的腰包，而要达到这样的目的，仅仅依靠来自于官僚集团的监督是不够的。

专家呼吁政府对国企加强监管，进行有效监管，同时国企走到今天，要做的也不可能是从头再来。央企董事会制度试点，作为国资委成立以来首次大力推行的法宝，其意义究竟有多大？2005年10月起，国资委正式启动央企董事会试点工作，在宝钢集团董事会试点会议上李荣融当时对央企董事会制度的评价是:“这是国资委成立以来最大的新闻，意义非同一般。以前国有企业改革多数是方法上的改进，这次是从体制、制度上的改革。”

应该明确的是，姑不论已有事实的合理性，央企董事会制度是和国企市场化相关联的。财政部经济科学研究所副所长王朝才表示:国企下一步怎么走？市场化是大趋势，有一部分央企是市场竞争行业，并不需要国家介入保护;有一部分央企承担着国家的经济命脉，比如中石油，这种企业国家不仅仅要保护它的经营，更要保证这个产业能够壮大，即便如此，这样的企业还是应该有多家公司能够参与竞争，垄断是最害人的——而与市场化相联系的就是公司治理结构的法制化，这其中推行董事会制度是一个大的方向。

社科院经济研究所研究员仲继银说，国企改革本身的一个大的战略的问题要明确，中国这么大一个国家，如果在整个国民经济中，国企还占相当大的比重，还有相当多的垄断性行业，不许民营企业进入，没有可参照性，没有可竞争性，那即便搞董事会试点，到最后全部推行董事会制度那也是不行的;同时董事会是国企改革体系里的一个关键环节，国企搞董事会制度，肯定比以前的办法要好一些，这是一个实际性的进步。

市场化仅仅是手段，“搞活国企”这样的概念所包含的内容及其实现途径应当得到明确，达到国有资产保值增值才是最终的目的，央企董事会制度在其中所起的效力便是在国企市场化的过程中实现国企的自我治理。

央企董事会与国企管理架构

作为全国人民的共有财产，国有企业在过去的五十年里积累了大量的财富，根据国资委发布的一些数据可以看出，如今国有企业本身的经营性资产有近20万亿之多，加上非经营性资产要达到40万亿，达到GDP的两倍。这样巨额的财产并不是曾经一些人所说的冰棍，却一定是某些人眼中的靓女。

张宏良对记者说，国企改革应当分两个层次来考虑，其一是改革的合理性，之后才是在操作层面的考虑。“首先要监督这份资产的运营，确保国有资产必须用在国家的发展和百姓的生活上，而不是被个人所瓜分;其次就是保证这份资产的效益。”

作为国有资产的看门人，国资委推行央企董事会制度的初衷应该不外如此。左大培表示，国有企业最基本的问题是监督，推广央企董事会的目的应首先在于此;然后应该关注国有资产怎样运营能够有效率，央企董事会应防止经营者侵占国有资产以及做出不利于国有资产增值的行为;同时国有企业应该考虑社会责任，这些在央企董事会中也应有所体现。

目的明确后，在央企董事会的具体制度设置以及具体操作上还存在难题。央企董事会制度为国企市场化和今后的股权多元化把关，作为市场化的管理机制，央企董事会究竟如何在客观上达到我们预期的美好目标？

张宏良表示，要思考如何建设中国特色的央企董事会制度，让它能够把好国有资产关，让国有资产绝对地为全体股东服务，也就是为国家服务，为全体人民服务。

王朝才表示，随着央企改革的进一步深化，其股权结构也会有所变化，原来是国家百分之百持股，现在社会持股占了一定的比例，央企的经营机制、管理机制也在按照市场化的方向来运作，国家要对每一个公司绝对控股也是很困难的，将来好多问题都是要认真考虑的。

仲继银说，国企仅仅采用董事会制度而不进一步深化改革也不行，好在现在的国企有进一步的打算，很多国企都在准备上市，之后再进一步股权多元化。对于央企董事会，则由国资委以国有资产股东的身份推荐董事，在法理上应该是这样一个道理。

央企董事会在国企今后的股权结构问题上是否需要考虑相应的管理机制，或者在央企董事会具体运作中是否能够在客观上形成对国企控股权的保障功能，这样的问题随着国企改革的深入，国资委等相关政府部门应有所考虑的。

仲继银对记者说，处置国有资产的权利实际要在国资委，这和央企董事会没有关系，至于对股权多元化的恐惧，那是对股权多元化的不理解。

对国资委的定位、国有资产的运营以及央企董事会扮演的角色，左大培讲述了他多年思考的架构:国资委作为政府部门，其主要职能是监管，国资委不应该决定投资项目，这里面包括即便是很大型的投资项目。这些投资项目的决定权应该属于国有资产经营公司，就是现在所说的控股公司，像新加坡的淡马锡在本质上就是这样的公司;财政部拿出钱来交给国资委监管，国资委向国有资产经营公司注资，但最后注资给谁，还要国资委、财政部、发改委等部委联合商议，这种大规模的资金注入必须考虑国家的整个发展方向;而对于国有资产经营公司来说，它本身只管资产经营，这些国有资产经营公司下面会有很多企业，由它来决定再向哪些企业投资，为了提高国有资产经营公司的决策科学性，应该设立董事会。

左大培表示:“这样的体制使得各个层次都各有各的职能，国资委属于监管层，然后是资本运营机构起股东作用，只不过这个股东和私人股东不一样，最终还是要国资委做监管。下面就是企业，企业的重大投资决策很好解决，企业本身可以有董事会，这个董事会的构成也比较容易，因为它背后都是股东。最重要的问题是资本运营机构，它的重大投资决策由董事会商定，这样即使将来上市了，资本运营机构应该是完全能够掌握这批国有资金的。”

明确了国企改革的方向，需要讨论的就是一些细致化的问题了。国资委开展建立和完善董事会的试点工作，“要将国资委对国有独资公司履行出资人的重点放在董事会和监事会的管理上”，是一场深刻的体制变革，如果能够完善体制，大力实施，十几年后我们将会看到它的影响力。

曾经我们选择以完善监事会制度作为突破口，加强监督制度，并取得了一定的实效。现在，选择董事会制度作为突破口，推进国有独资公司的公司治理改革，其方向无疑是正确的。但基于以往国企改革的经验教训，央企董事会自身体制的是否健全关系到能否对国资流失进行有效控制和能否让国资稳定增值。

曲折的央企董事会之路

近几年来，国有独资公司（包括部分国有独资企业）成立董事会，曾经历过一个从无到有而后又被要求撤销的曲折过程。开始是因为国有企业改建成为公司，依照《公司法》的规定，必须建立董事会。但是这些董事会基本上是由原来的经理人员组成，董事会成员与经理人员基本重合，仍然由原来干部管理部门任免，不管董事长兼任总经理与否，事实上实行的是“一把手负责制”。而董事长不兼任总经理的情况下，还可能出现“将相不和”，公司内部相互挚肘、扯皮。这种无效的董事会最终被撤销了事在意料之中，事实是一些国有独资公司的董事会按有关部门要求被撤销，只有少数企业董事会延续了下来。

在开展董事会试点工作之前，存在着几种不同的状况:（1）少数企业仍然保留董事会或者保留了几名董事（部分董事离任或退休后未加以增补）。如上海宝钢集团公司、中国医药集团总公司等10多户均是这样的情况;（2）有的公司没有董事会、董事，如中国有色矿业集团有限公司、中国经济技术投资担保有限公司;（3）有的公司只有董事长，没有别的董事，如广东核电集团有限公司;（4）有的公司董事会是一个咨询机构，议事不定事，一年开一次会，一次会开一个多小时即告完成;（5）有的具备董事会组织结构，但与公司经理层人员基本重合，如中国通用技术集团控股有限公司，6名董事均为公司内部人，除2人外（董事长和党组成员兼纪检组长），其他均为公司总经理或副总经理。在实务中，董事会与经理层开会基本上由同样人员参加，董事长具有高于一般董事的地位，实际上是“一把手负责制”，不存在分权与制衡。

北京政法大学教授梅慎实表示，在规范的公司治理结构里，董事会是关键，一个公司的治理是否有效，董事会处于至关重要的地位;现在央企董事会面临的问题是它没有办法真正地发挥作用，这种情况下来设置这样的制度，有个很致命的弱点，就是政府董事会管不了经理层。

事实上，近十几年来，国有企业改革都是以不改变政府对企业负责人管理体制为隐含前提下进行的。政府直接对国有企业负责人进行任免，与此同时，政府还控制了企业经营者的考核、晋升，企业经理仍然享受行政级别待遇。在国有独资或国家绝对控股的公司中，高级管理人员是由政府部门直接任命的，并且在很多情况下，党的组织系统对公司高级管理人员的产生具有决定性的影响。在试点工作展开之前，企业经营者通过“组织任命”获得现任职位的最多，历年排在第一位。

显而易见的问题是，政府对企业领导人员的直接控制在客观上造成了公司董事会对经营者的约束不力。由于总经理及其经营班子不是由董事会聘任，董事会就很难有独立的受托责任，董事会对经营层的考核、监督与激励也将会弱化，从而反过来架空董事会，最终造成董事会不能对国资委负责。

在国资委正在推行的董事会试点工作中，已经成立董事会的十七家国有独资公司都在其公司章程中规定了“董事会聘任和解聘总经理”的内容，这与试点以前国有独资公司章程不写这一项相比较是一个进步。

但同时要看到，已经试行的央企董事会制度距离规范和有效的目标仍旧很远。梅慎实对记者说，央企董事会决定任免高级管理人员的规定必须得到执行，同时，应当废止国资委有权“向国有独资公司提出其总经理、副总经理、总会计师等任免建议”，明确由董事会提名委员会提名，董事会会议决议通过后聘任和解聘的程序，这一点不是理论探讨问题，而是实际操作问题，是国有独资公司董事会制度规范有效运作的要害所在，也是检验管理层推动体制改革的决心和能力的标准。

建立规范有效的央企董事会

当我们的国有企业逐步走向市场的时候，无论是在国内市场还是国际市场，都需要国企本身具备足够的自控和应变机制。乐观的说法，短期来看，国企问题是比较容易解决的，其所处的行业多数为垄断行业，但长期来看，国企必须学会竞争，练好内功。王朝才对记者说，有的央企，比如石油公司，在国内或许不需要竞争，但是在国际上是要竞争的，企业内功学不好，比如中航油（新加坡）的案例，一下子损失那么多是不行的。

左大培表示，在使用大量国有资产情况下，一个领导者独裁，一定不是好方法，有大量经验教训，不管这个人多有能力，一个人考虑问题总有缺陷,即便是要一心一意为国有资产增值考虑，但智者千虑总有一失,有央企董事会，大家可以互相讨论，避免心血来潮带来的错误决策，但是问题是要很谨慎地设计董事会制度。

梅慎实表示，对建立央企董事会的必要性应该有所认识，而试点能否取得成效，关键在于在中国现实条件下，国有独资公司如何构建公司治理结构，如何设计董事会及相关制度。

投资银行家韩方明说，建立央企董事会制度要注意三个方面问题，一是要进行观念变革，突破思维惯性，从现代企业制度的视角来考量国企的存在形态，建立新的国企观念;二是关注董事的素质和能力，国企管理者的原有角色是“政府官员”或“企业经营者”，董事是一个新的角色，既要从原有国企领导人中选拔和培训，也要突破视野，在国企之外寻找和物色;三是董事会制度的整体性，董事会是核心，要发挥有效的作用，必须考虑到董事会与经营层的关系，考虑到国有资产的管理体制，考虑到整个国有经济体系。

健全央企董事会制度，在学理上，作为公司的法定必设机关，董事会具有相对独立的法律地位，董事会的职权源于法律规定而不是股东会授权，对于法律规定的董事会职权，股东不得予以限制和剥夺。但目前为止我国《公司法》并没有明确未能列举穷尽的“剩余权利”分配规则。目前大多数国家的公司立法已经实行“董事会中心主义”，将原来由股东会享有的业务管理和经营决策权移交给董事会，以保证董事会作为经营决策机关的独立性，央企董事会有必要时应该建立“董事会中心主义”。

我国《公司法》关于董事会职权的规定还不够充分，股东会仍然拥有较广泛的权利。2004年国资委的《关于中央企业建立和完善董事会试点工作的通知》涉及的这方面内容是:在试点工作的基本思路中“将忠实代表所有者利益、对出资人负责、增强公司市场竞争力作为董事会建设的根本宗旨”，明确董事会的主要职责是“以发展战略、重大投融资、内部改革决策和选聘、评价、考核、奖惩总经理为重点，以建立董事会专门委员会、完善董事会运作制度为支撑，确保董事会对公司进行有效的战略控制和监督”，从而实现“将国资委对国有独资公司履行出资人职责的重点放在对董事会和监事会的管理，既实现出资人职责到位，又确保企业依法享有经营自主权”。

梅慎实表示，根据《公司法》和国资委《关于国有独资公司董事会建设的指导意见》，国有独资公司董事会的监督职权有了适当的增补，如监督战略实施、经营目标完成情况、决定公司的风险管理体系并对实施进行监控。

相对于一般公司，国有独资公司董事会拥有更广泛的权利，具有较强的权威性。可以认为，国有独资公司治理结构的这种设计体现了“董事会中心主义”，但其中一些规定的职权仍然不能真正履行。最突出的是，董事会不能真正行使对经理人员的选聘和解聘的权利和任免建议。首先“建议权”的性质不明确，不符合《公司法》关于公司董事会与经理之间分权制衡的基本原则，也不符合国有独资公司董事会必须具有可问责性的改革目标的要求。

同时需要明确的是，政企分开的实质是要求政府作为国有企业所有者的权能与社会公共管理的权能分开，从实践看，这一问题与政府机构设置和职能配置直接相关，更重要的是通过设计一套可行的制度规范，以便国有资产监督管理机构作为国家所有者代表，能够积极行使股东权利，同时又避免不适当地干预公司的经营管理活动，这是总结中国国有企业改革的经验教训所得出的一条重要结论。央企董事会试点，在于探索这种可行的制度规范。

张宏良对记者表示说，规范央企董事会制度，还应注重引进两方面的约束机制，一是社会民主约束机制，一是内部职工民主约束机制;另外要借鉴西方国家的双层审计系统，要有一个民间的国有资产监督委员会，只对国有资产进行监督，并要进入董事会。