审计“天网”如何不漏？

黄　钟

一位审计人员曾在一篇文章里算了一笔账：据2004年的调查数据，全国审计系统大约有8万工作人员，其中审计署及其派出机构大约为2500人。而在2005年，中央财政总收入为17249.79亿元，占全国总财政收入的54.54％，中央财政总支出为20249.41亿元，占全国财政总支出的60.07％。换句话说，全国审计系统的8万人里，其中的3.1％人要负责审计全国财政总收入的54.54％、总支出的60.07％。从被审计单位数量上来看，全国大约有80万个，其中约有3万多个为中央及其所属单位。

从这组数据来看，它给人的直观印象是，我们的审计机关，尤其是审计署，担子很重却人手有限。其实问题不这么简单。比如，审计人员的专业素质、审计人员的专业结构、审计人员的职业道德，等等，都可能影响审计工作的质量和效率。但我这里想说的，主要是制度层面的问题。

就拿德国来说，它目前是一个略比中国大的经济实体，但它审计总署的直属人员不到700人。尽管在疆域等方面，德国不能跟中国相提并论，但有一点是相通的，那就是任何国家都一样，面对执行机构如此繁多的项目和活动，国家的外部审计机构是不可能一一加以审计的，也没有必要把审计机关弄得巨无霸一样。因此，外部审计实际上都是有选择性的。

这样一来，机制就至关重要了。因为在不同的环境和背景下，同样的事情往往会产生截然不同的后果。比如在美国，审计总署也不可能对联邦执行机构的项目和活动，一一进行审计。每年依然有大量的项目和活动会没有被审计到。那么，这种“漏洞”是否会成为联邦执行机构的空子呢?

美国会计总署在决定审计工作计划时，会通过和国会各委员合成员、各委员会工作人员及个别议员磋商，来确定哪些是国会关注的问题。同时，也认真考虑各种听证会、国会辩论、委员会报告和个别议员的声明等等。这时，国会委员会、议员、舆论和公众的关注，等等，就形成了一条相互制约的链条，审计机关盯不过来，公众还在盯着你呢，而且议员也在关注着呢。这样一来，执行机构不守规矩的风险就非常高了，因此执行部门的内部审计也就会因为难以糊弄而质量相对较高，大体上可以说是天网恢恢疏而不漏。

而在中国的现实情况是：一、审计机关不可能有那么多的人力物力去审计每一个预算执行机构；二、从审计机关自身来说，由于考虑到部门之间的关系、审计人员的素质等等因素，就可能出于对“审计风”的控制，因为怕干错活，就会在容易引起分歧的问题上多一事不如少一事。这样一来，审计机关在审计中就有疏漏的可能；三、媒体目前对社会对财政的监督制约还是很有限的，至少我们目前无法想像某省的日报会刊登独立调查出来的某个厅局的预算执行情况，或者能够对审计厅所做的审计报告提供反证，进行深入细致的质疑。因此被疏漏掉的机关单位基本上不用害怕人民群众的雪亮眼睛。

从目前的相关规定来看，审计遵循的是一种封闭性很强的运作模式。如果被审计单位对审计机关做出的有关财政收支的审计决定不服，根据《中华人民共和国审计法》第四十八条的规定，只能提请审计机关的本级政府裁决，本级政府的裁决为最终决定。这样一来，就避免了司法的介入和分歧的公开化。这种将分歧内部化的制度设计可以掩盖矛盾，维持审计机关的“权威”和“积极性”。

对于审查结果，是否向社会公众公开，按照《审计机关公布审计结果准则》第五条的规定，实行审批制度：“审计机关向社会公布审计结果，必须经审计机关主要负责人批准，涉及重大事项的，应当报经本级人民政府同意。”并且该准则第九条还要求，“审计机关向社会公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计单位及相关单位的商业秘密，并充分考虑可能产生的社会影响。”本来，任何国家出于安全的考虑，都会有自己的保密情报资料需要禁止随便公开，可是由于缺乏相关的制度约束，这两条规定很容易成为权力意志的工具，审计结果是否公开，公开到什么程度，取决于权力的意愿。因为所谓“涉及重大事项”也好，“国家秘密”“社会影响”也罢，都是可以伸缩自如的字眼。

不仅对于眼下的审计信息是这样，就是审计档案，照样对公众，包括人大代表，都是大门紧闭。

在这样的现实环境里，我们的审计怎样才能天网恢恢又疏又漏?这的确是一个值得深思的问题。

(作者为北京社会经济科学研究所研究员)