“不法之法”绳之以法

蔡定剑

让法院在审理具体个案中附带进行行政法规和规章的审查，才是建立法规清理的长效机制。

据媒体报道，2007年初，国务院发出通知对现行行政法规、规章进行一次全面清理，清理工作于2007年10月底前完成。

为了进行清理工作，国务院法制办曾派出法规规章清理工作人员分别在一些地区召开各种专业执法人员等参加的座谈会，收集到法规规章清理意见与建议共五百多条。国务院法制办还采取广泛征求社会各界意见的办法，已收到社会各界提出清理建议一千多条。

对此次兴师动众的法规清理，有专家建议应建立行政法规规章清理的长效机制，才是治理旧法、乱法、恶法的治本之策。

及时对法律法规进行废改，与立法一样是完善法制的基础工作，也是实现法制统一和建立法治国家的要求。我国自1979年以后，一直处于社会变革之中，加上体制上的职责不清和部门利益分割，还有立法技术不高等原因，致使法律法规容易过时、相互冲突，甚至随着时境变迁，保护公民权利的东西会成为损害公民权利的东西。不及时对法规进行清理，会影响法律的实施，导致秩序的紊乱，破坏政府形象，损害公民权利，会严重破坏国家法制的统一性和权威性。所以，全国人大和国务院历来十分重视法规清理工作。

自1979年以来，仅国务院就集中清理法规达9次(1979年以前只有一次法规清理，是对原政务院法规的清理)。其中3次全面清理，6次专项清理。第一次全面清理是1985年，对建国以来至1984年国务院(含政务院)发布或者批准发布的行政法规进行全面清理，以适应“文革”结束后中国政治经济社会生活各个领域发生的巨大变化的需要；第二次全面清理于1994年进行，是为适应改革开放和建立社会主义市场经济体制新形势的需要；第三次全面清理是2001年，除了为适应改革开放和建立健全社会主义市场经济体制需要外，还有我国加入世界贸易组织新形势的需要。另有六次专项清理：第一次专项清理在1988年，是针对涉外法规规章进行的，第二次专项清理是1996年行政处罚法颁布后展开的；第三次清理是2002年为适应加入WTO的需要进行的专项清理；第四次专项清理是根据落实《行政许可法》的有关要求进行的；第五次是2004年，为解决市场经济活动中出现的地区封锁问题进行的；第六次专项清理是2006年，主要对限制非公有制经济发展规定进行清理。这次全面清理法规的同时也要求对与《物权法》相对抵触的法规进行清理。

可见，有关部门对法规清理不谓不重视，投入的人力、物力和财力也不谓不多。比如1985年那次清理，耗时近4年。国务院和各地方政府动用了数百人，检查了5000件行政法规、约2万件国务院部门规章和约2万件地方性法规、地方政府规章。

为什么我们国家法规清理如此频繁，差不多每两年就清理一次法规，但还是不能有效地解决法规中的冲突和矛盾，现实中“法规打架”的事不断发生。这里有除了前面说的一些原因外，另一个重要的原因是我们没有建立一种清除不适当法规的长效机制。不适宜的法规不能靠运动式的清理，也不能仅靠政府机关“自我革命”的方式解决。这样法规中的问题是难以清理出来也难以清理干净的。

什么是法规清理的长效机制，就是授予法院对行政法规和规章等抽象文件的审查权，即建立对法规的司法审查制。对法规进行主动的、事先的审查是一种低效的清理法规的方法。因为，法规中的不当、矛盾和对公民权利的危害不是在办公室里看出来的，而是在实践中用的时候才能充分暴露的。

所以，对法规清理最有效的办法，就是给那些法规的受害者以状告“不法之法”的权利。让公民实时成为不当法规的监督者，当然比官员夜以继日地清理法规更有效。建立法规审查的长效机制其实很简单，就是把法院受理公民对政府具体行政行为的控告，变成还可以受理公民对政府“抽象行政行为”的控告。

对建立司法性审查法规的做法，可能马上有人担心或指责说，这与我国的人民代表大会制度不符。有人认为，我国人大是国家权力机关，它的立法是不容由它产生的法院来审查的，否则，它就可能堕入西方国家的“三权分立”制度的“泥坑”。其实这是对人民代表大会制度片面的、机械的理解。法院对政府行政法规和规章进行审查不会与人民代表大会制度有任何冲突之处。首先政府的行为应受监督，包括受人民代表大会的监督和受司法机关的监督。我国的宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，它曾经监督政府是否执行法律，对政府机关进行一般的法律监督。既然检察机关可以监督政府，为什么人民法院就不可以呢?所以法院监督政府的立法和执法行为，是没有理论上的障碍的。过去我们认为法院是“对敌人专政”的，不能监督政府，这是错误的观念。1989年我国建立了行政诉讼制度。这实际上是一种法院对政府行政行为的监督制度。既然法院可对政府的具体行政行为进行监督，为什么不可以对政府的抽象行政行为进行监督呢?可见，说法院不可以对政府的行政法规和规章进行司法审查是不合理的。

让法院在审理具体个案中附带进行行政法规和规章的审查，才是建立法规清理的长效机制。当然，具体制度设置上可以讨论，并不是说每一级法院都可以进行这种抽象行为的司法审查，如可以把对抽象行为的审查根据制定对象不同，而由不同的法院受理。对国务院的行政法规和部门规章应由最高法院受理，对地方政府规章或其他抽象性文件，可以交给省级高级人民法院审查。

司法的审查制度肯定比政府的自我审查更清楚有效，而由于公民的参与，他们对法规是否侵害他们的权利更知冷暖，更有发言权，因而也是更有利于保护，公民权利的制度安排。