遍地开发将成历史

杨中旭

从遍地开花的大开发，到如今的限制开发与禁止开发，中国的区域发展思路走到了一个拐点。

随着日前国务院关于编制全国主体功能区规划意见的下发，中国的区域发展政策调整正式转入了操作轨道。

主体功能区的关键词是“环境承载能力”，其表述最早见于“‘十一五规划纲要”中的“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”据参与主体功能区论证的专家透露，相关的研究早在2003年即已启动。如今，第一阶段的研究重点即对相关理论体系框架的搭建工作已经基本完成。

思路变迁

中外学界的一个共识是：中国经济持续30年的快速增长，其动力更多来自地方政府之间充满竞争的多头并进格局。在东南沿海得益于改革开放之后，西部大开发、东北振兴、中部崛起相继成为国策，中国区域发展形成一个多头并进的格局。

一大批二三线省市也趁势推出了次区域发展战略，一段时期以来中国的大小开发概念满天飞，开发区也遍地开花。

“问题是，这种格局是以经济增长模式粗放、环境污染、土地紧张为代价的”，中国区域经济学会副秘书长肖金成对本刊说，“以中国之大，地区差异之明显，是否有必要每个地方都要加快发展?”

此次中央给出的答案是否定的。在国务院关于编制全国主体功能区规划的意见中这样表述：以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区区域要确定为禁止开发区域。

显然，中央将4个主体功能区分成了两个级别，即重点和优化开发及限制和禁止开发。

国家发改委宏观经济研究院区域经济专家高国力在接受本刊采访时，对重点开发和优化开发给出了具体的解释。前者是经济增长具备潜力而资源环境承载能力较强的地区；后者更多地集中在长三角、珠三角等发达地区，这些地区的普遍状况是：土地空前紧张、环境污染压力越来越大，从经济学角度来讲，已不适合劳动密集型产业发展。

一个明显的变化是，4大主体功能区的划分，已经突破了此前的横向地域限制。无论是综合经济区域的划分(东、中、西部以及东北)，还是自然经济区域的划分(珠三角、长三角、环渤海、黄河中上游、长江上中游、远西部)，都不足以涵盖主体功能区。“在上述任何一个经济区，都将出现4大主体功能区并存的局面”。高国力说。

“一切尚未定局，因为无论是划分标准还是政策补偿，现在还都只规定了原则。”课题组专家说。按照国务院意见的要求，国家主体功能区规划一个月后形成初稿，向社会广泛征求意见之后于12月报国务院审议；而省级主体功能区规划需在明年6月形成初稿，明年11月报请地方政府审议。

目前让政界和学界都感到头疼的，是大量相关政策的调整。国务院的意见中称：实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策。

意见列出了需要调整的7项政策：财政、投资、产业、土地、人口、环保、绩效评价和政绩考核。其中，意见在财政政策中再次重申了基本公共服务均等化的目标，并将通过转移支付制度“重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿。”

在地方政府视作“第二财政”的土地出让金方面，意见也做出了相应调整：对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态土地用途。

包括肖金成在内的区域发展专家指出，在目前的绩效评价和政绩考核体系下，凡是具备发展潜力的地方，往往希望能够搭上重点开发和优化开发的班车。有鉴于此，意见对干部考核明确了新的原则：优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。

学术争论渐渐平息

和不久前流产的“绿色GDP报告”一样，主体功能区的构想同样引起了政界和学界的争论。

“十一五规划”出炉前，时任国家发改委发展规划司司长的杨伟民力主展开对主体功能区的研究并写进“十一五规划”，但在向学界征求意见并落实课题研究时，却碰到学者的不同意见，中国区域经济学会副秘书长肖金成就是其中之一。

据肖金成回忆，他当时提出的看法是：这一方案好提不好收，因为在落实层面有大量的工作要做。如果不做扎实，就可能出现“拍脑袋分配”的局面。

肖金成所负责的课题组所做的研究，从另外一个方向开始着手：划分中国区域经济10大增长潜力地区和6大问题地区。在接受本刊采访时，肖金成明确表示，上述两个地区，实际上与主体功能区中的重点开发区、限制开发区大体吻合，但在前述综合经济区和自然经济区划分方案尚有待完善的今天，同时开展更深层次的主体功能区方案设计难度很大，“完成一项国际上理论尚属空白的课题，需要有计划、分阶段推进。”

难度虽然大，但根据课题组专家的说法，“中央的决心更大”，而近年来一系列环境、生态问题的出现，已经让政界和学界渐渐变得没有其他选择，只有边做边研究。

“事实上，‘十一五规划出来之后，争论的声音就已经逐渐平息了，”高国力说，“在那之后，学界的研究也开始转向如何落实规划。”

在后来的课题中，围绕规划主体官员和学者也曾发生争论。有学者认为，在目前体制下，以市为主体，以县为单元进行规划相对容易操作。一些学者撰写论文，详细阐述了省会城市的中心辐射带动作用。但在国家发改委的一些官员看来，市级政府规划将来会变得缺乏操作性，因为省直管县已经成为潮流。

在国务院此次下发的意见中，仍未对此进行明确，只是概括性地表述：原则上以县级行政区为基本单元。

博弈刚刚开始

据本刊了解，最近在国土资源部门召开的一次专家论证会上，有专家表示了如下担忧：“主体功能区的规划出来后，国土规划提得少了，甚至还有人认为可以把国土规划覆盖了。”

类似的部门规划权争议，随着国务院意见的下发，才刚刚开始。课题组的专家告诉本刊，部门之间的确有很多不同的看法，其背后是权力的损益，这将在无形中增大中央的调控难度。

另一部分不同的声音则来自地方。由于发展阶段不同，相对而言，发达的东部地区较为欢迎方案出台，一些缺少发展要素的中西部地区也迫切希望以此为依据加快公共财政均等化的脚步，但在一些资源丰富、近些年来依靠西部大开发政策获得收益的省份，其态度则有不同。

课题组专家透露说，在“‘十一五规划纲要”制定之时，曾经设想将一些资源大省列入限制开发区域，在这些地区表达了自己的诉求之后，这一设想被暂时搁置。一些区域经济学者对资源大省的开采方式则颇有微辞，甚至将一些不规范的行为定性为“掠夺性开采”，从而致生态环境于险地。

而一位资源大省的地方官员在接受本刊采访时，没有更多陈述地方的理由，只是摆了一个事实：2000年西部大开发之前，电力供应一直是中国经济发展的两大瓶颈之一(另一个为交通)，随着7年间火电厂的装机总量建设超过过去数十年的总和，电力瓶颈不再。

就全国而言，尚有多处区域的定位处在争论之中，包括关中地区、成渝地区、辽宁中南部地区，究竟算作优化开发区域还是重点开发区域，相关方面一直争持不下。“由于方案涉及多方利益调整，因此很敏感”，课题组专家说：“最终的方案，将取决于以下4个因素：标准、政治博弈、民族、国防。”