党代会常任制：雅安版民主试验

何忠洲

在雅安，五年一次的党代会形式被否定，因为相隔时间太长，而闭会期间党代表基本无法发挥任何作用。

党代会常任制则有效地解决了党代表日常行权的问题，接下来，这种改革上推的层级和速度是人们最关注的话题

党代会常任制是雅安的名片。

最近一次“出名”是在10月17日，中共十七大举行的第二场记者招待会上。中共中央组织部副部长欧阳淞说：中共在四川雅安、浙江台州等地所进行的党代会常任制试点，“已经取得明显效果。”

从2002年起，这个地处四川盆地西缘、属成都平原向青藏高原过渡带的小城市，就开始接待来自全国各地的官员。自始至终参与雅安党代会常任制试点的雅安市委组织部组织科科长程睿回忆说，除了西藏和台湾，全国各地官员，都曾前往雅安学习。

雅安试点：党代表对下负责

雅安党代会常任制试点最初的改革动力，源于人民民主的蝴蝶效应。

2001年，刚刚撤地建市不久的雅安(下辖七县一区)受村民自治和乡镇长直选的影响，开始公推直选村党支部书记和乡镇党委书记。2002年，在中共十六大召开前夕，借着县乡换届的机会，雅安市开始在所辖的雨城区、荥经县试点党代会常任制。

当事人的回忆相当一致：原本被推选为党代表的党员半开玩笑地说，能不能让我们不当党代表，而是当人大代表？

那个时候，人大代表正随着人大在中国政治格局中地位的上升而变得日益为人瞩目——独立候选人、年度提案与审议，媒体的视线更多集中在了人大代表身上。

程睿回忆说：雅安党代会常任制改革很多都是借鉴人大的——在这个包容相当庞大的制度设计里面，直选党代表、实行年会制、保障代表日常行权，被视为是雅安党代会常任制的关键环节。

选举是第一环节。首先是将党代表名额固定。《雨城区党代表选举试行办法》规定，以乡镇、街道和部门为单位，将全区划分为82个选区(党员数较少的部门成立联合选区)。按10000名正式党员核定150名代表为基数，超过10000名的按照每增加100名正式党员增加1名代表名额进行核定。

根据选举规则，辖区内所有中共正式党员都可以报名参选，并且所有人都必须报名后才能参选。各选区党员，包括领导干部在内，一人一票，秘密划票，根据票数多少产生党代表。

2002年底，雨城区进行了中共历史上第一次县级党代表的直选。以往代表选举時“定调子”“划框框”的做法一被改变，党员参与党代会选举的积极性得到空前激发。

雨城区委组织部部长杨仕全说，毕竟，中共是执政党，在中国现实的政治架构中，其所掌握的资源要大于人大和政协。在试点开始的2002年，拥有11440名党员的雨城区就有1380人报名，其中自荐764人，基层支部推荐376人，县委推荐了240人。选举结果产生159名区党代表。

当时，为参加党代表选举，一位远在深圳打工的党员乘飞机赶回。

党代表选举的巨大差额，使整个选举形成了激烈的竞争。参与竞争的领导干部的压力也在后来屡被提及。

时任市委组织部组织科科长的刘雪松回忆说，就在选举前夜，11点多了，荥经县的一个副县长给他打来了电话，紧张地问如何表现才合适。

以前总由秘书捉刀的演讲稿，在此时，全由领导自己写了。当时荥经县县委书记的第一个听众就是他的爱人，要她作为一名普通党员，看看演讲的措辞与其手势等等是否合体。

其中的利害在于，“如果连党代表都选不上，虽然不和职务直接挂钩，但那还有什么资格做委员，更不用说常委了。”

领导干部落选党代表的事情还是发生了。在党代表选举中，荥经县庙岗乡党委书记、雨城区姚桥镇党委副书记、沙坪镇镇长、粮食局局长、计生局局长等人在竞争中落选。雨城区原来被看好的一名区委委员也在代表大会上落选。

这一记警钟将以前党代表选举和党员无关的局面一举改变。述职评议制度若紧箍咒般地缠在每个党代表的头上。因为一年一评，按照规定，评议不合格的党代表，会面临着被选掉的危险。

述职是党代表们非常紧张的时刻。现任雨城区区委书记的蒲忠回忆到选区述职的情景时说，选区党员的问题简单明了，“你说，我们社区前的那条路什么时候修？什么时候修好？”

来自选票的压力在很大程度上改变了官员们的施政。蒲忠说，“以前领导干部主要是要对上，现在不对下不行了。”

直选出的党代表，工作单位难免会发生变动，为此，雅安制定党代表席位制。这一制度意味着，离开选区的党代表自动失去了党代表的资格，空缺的席位则在选区内再行选举产生。“你当党代表是因为你在这个选区，不在了自然也就不能代表这个选区了。”雨城区党代表联络办公室主任李德军如此解释。

党代表直选制与席位制的实现，令原本有的候补委员制显得多余，于是被废除。

党代表选出后就面临着活动年限的问题。五年一次的党代会形式被否定，之前的弊端，在于相隔时间太长，而闭会期间党代表基本无法发挥任何作用。程睿说，就是“报到时握握手、开会时举举手、离别时挥挥手”。

而年会制的合法性依据很快找到。在1956年时，毛泽东就曾主张将党代会变成党的“国会”。邓小平指出，常任制的“最大好处是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”

“内三会”与“外三会”

每年召开一次的雅安试点区县党代会，将自己的任务定位于：审查区县委、区县纪委工作报告;选举、增补或罢免区县“两委”委员，选举出席上级党代表大会代表；审议代表提出的提案；审议全区党费收缴和使用的报告;讨论决定下一年度本区政治、经济、社会发展和党的建设方面的重大问题;对“两委”委员进行评议测评等。

党代会常任制也将一直未能真正理清关系的“内三会”(党代会、全委会、常委会)进行了归位：党代会产生全委会，全委会产生常委会，全委会和常委会对党代会负责。

而“外三会”(党代会、人代会、政协会)的关系，也在雅安的试点中进行了相应的调整。2004年1月，130名县政协委员应邀列席中共荥经县委第十一届二次代表大会，而不再列席同级人代会。

2006年调任雅安下辖的天全县任组织部部长的刘雪松说，“这样就很好地体现了政治协商、多党合作的精神。”

而设计者们最初的想法更大胆。当初的设计者告诉本刊记者，按照雅安市委最初的设计，政协会在党代会前召开，党代会提出施政方针，人代会进行讨论通过。

党代会常任制确立后，党代表的行权便成为重中之重。

一系列保证党代表日常行权的运行机制在雨城区和荥经县建立：代表视察制度、代表提案质询制度、代表评议制度、代表联系群众制度、代表学习培训制度、代表考核制度等。为保证党代表的活动，试点区县还成立了党代表大会常任制领导小组，下设常设机构党代表联络办公室，专门督促办理代表提案、意见和建议，组织代表团和代表小组活动。

11月22日，在雨城区党代表联络办公室里，李德军主任将档案柜里的党代表提案和述职评议给记者看，一摞摞摆满了桌面。

雅安围绕党代会常任制所进行的一系列改革，使得在试点区，党代表由一种荣誉转变为一种职务。

反推人民民主

最开始由雅安市委推动的这场改革，至今已经成为一种常态。雨城区区委书记蒲忠说，“现在离开领导干部的支持，党代会常任制仍然会继续走下去。”

实际情况也正是如此，当年改革的推动者，时任雅安市委副书记、组织部部长的张锦明，在2006年全国实行副书记“减负”后担任专职副书记，按照常委分工负责制不再分管组织工作，而作为主要试点区的雨城区委书记也已三易其人，而常任制仍然在继续进行。

蒲忠说，“上一级领导当然可以强制停止，但是民主的种子已经生根发芽，那样做是要冒天下之大不韪的。”

最近，作为四川省委组织部“科学规范和有效监督县区书记用人权调研试点”单位，雨城区将信访和群众工作局局长、招商局局长、民政局副局长、人事局副局长五个职位拿出来，实行职位出缺公示制、多形式提名制、公开推荐制度和差额考察、差额票决制。蒲忠说，“我不会提名，我一提大家就会知道我的偏向。”

党内民主的种子又直接反映到人民民主上。就在实行党代会常任制试点后，雅安市人大借鉴党代会常任制的经验，开始在全市所辖七县一区进行乡镇人大代表选举制度改革。在继党代会常任制2005年入选地方政府创新奖提名后，也入选了2007年度的第四届地方政府创新奖。

而在得到中共最高层的肯定之后，雅安全市范围内的党代会常任制试点已经摆上了议事日程。11月22日，本刊记者旁听了雅安市深化县级党的代表大会常任制试点工作座谈会。雅安市委组织部部长刘华军说，雅安将在合适的时机将党代会常任制的试点工作推广至全市所辖的七县一区。

改革深水区

现在在雅安，党代会常任制技术层面的探讨，已经不再具有更多的吸引力。

天全县任组织部部长刘雪松说，基层的民主实践不仅是一个理论问题，也不仅是一个技术问题，而更是个利益分配的问题。

雨城区所试行的党代会三委员会制一度被视为党内民主进一步突破的切入点。

按照设立初衷，这三个委员会分别是监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会。决策咨询委员会是大会的决策咨询服务机构，负责组织有关专家学者、社会各界人士进行调查研究，为科学决策提供依据和参考，并及时发现和反馈意见，对决策实施评估。代表工作委员会主要负责代表的日常管理服务工作，处理督办提案，组织开展活动，指导代表补选，组织测评等，为其他两个委员会提供组织保障。监督委员会的成员在非区委委员、纪委委员的代表中，通过无记名差额选举产生，主要行使日常监督职能，对两委委员履职情况进行监督、组织测评、诫勉谈话、提出罢免案等。设计中，监督委员会主任由一名人大副主任兼，决策咨询委员会主任则由一名政协副主席兼。

但是，雅安市委组织部负责人告诉记者，原来设立的三个委员会已经被叫停。而被叫停的原因，相关负责人向记者解释，在于监督委员会和纪委存在着功能重叠的问题。“一个党内，不允许存在两个可能相冲突的部门。”

而且，“假如监督委员会真正落实的话，那纪委是否就应该是监督委员会的一个常设机构呢？”一位官员笑着提醒记者。

实际情况也正是如此。组织部的一位官员告诉记者，虽然在党建工作中，纪委也有相当的职能，但实际上在雅安的实验中，“基本上就是组织部在做”。

而三个委员会的设立，实际上是要对党的体系进行重建，而这被视为是体制性问题。

最长的试点

一位基层参与者告诉记者，在雅安党代会常任制试点的几年间，他只有两次见过当时的市委书记出现在公开场合。一次是中央政策研究室副主任何毅亭的到来，一次是中央组织部副部长欧阳淞的到来。

“这丝毫不意味着书记就不支持试点工作，因为相关的试点文件都是以市委的名义出来的，书记肯定同意才发出的。”这位官员说。在他看来，书记在公开场合露面的稀少，除了具体分工的考虑外，“更主要的是这件事情的敏感性，上面的态度实际上是并不明朗的。”

尽管中共十六大和十七大都明确要在市县一级推行党代会常任制的试点工作，但是，试点时间之长，本身即成为一个话题。据一位参加过中组部会议的官员说，欧阳淞曾在一次会上讲过：党代会常任制试点是中共历史上最长的试点。

欧阳淞十七大之前到雅安考察，他在评价时并未直接提党代表常任制，而是说雅安的党内民主搞得好，这在当时也引起一些人对党代会常任制的担心。

因此，欧阳淞在十七大举行的第二场记者招待会上对常任制试点的定调，给雅安政坛吃了颗“定心丸”。

不过，在记者雅安采访期间，当地官员虽然都希望党代会常任制试点被宣传，但不止一位官员向记者表示，希望报道中不要出现他们的名字。而宣传部则再三向记者表示，报道“重要的是要突出事，而不要突出个人”。

当年改革最为主要的推动者张锦明——这个以敢闯而闻名天下的女官员，在成为专職副书记之后，分管新农村建设。