农村土地产权制度改革探索

何康宁

农业、农村和农民问题是当前我国经济和社会发展中的头等重要的问题，党的十六大提出的全面建设小康社会的雄伟蓝图能否顺利实现，取决于“三农”问题能否妥善解决。制度性因素是解决“三农”问题的关键，而土地制度又是关键中的关键。中国现行的集体所有、分散经营的土地制度，是中国农民的伟大创举，是中国历史选择的结果。这一制度为中国农村经济的发展做出了不可磨灭的贡献，但是随着社会、经济的发展，这一制度的固有弊端也逐渐暴露出来并给我国农业带来了不容忽视的危害。要把“十六大”给我们精心绘制的宏伟蓝图变成现实，必须对现行农村土地制度进行改革，使其加以完善和发展，以推动我国农业走向现代化，为全面建设小康社会提供有力的支持。而农村土地产权制度是土地制度的核心，因此理论上必然要求我们对农村土地产权关系进行研究。只有通过思考和研究，弄清我国目前农村土地产权制度存在的主要问题以及进一步发展的思路，才能为我们解决好“三农”问题，实现党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标。

一、目前我国农村土地产权制度存在的主要问题

1、土地所有权主体不明晰。

现行农村土地实行集体所有制，它是农业高级合作社时代和1962年所确定的“三级所有、队为基础”的体制上发展而来的。实行土地承包经营制以后，农村土地的集体经营变成农户个体经营，这一变化导致广大农村地区原有的集体经济组织的解体。于是，过去的“政社合一”即兼有行政单位和经济组织双重性质的人民公社变成了单纯的行政单位——乡，过去的生产大队变成了农民的社区自治组织——村，而原来的生产队变成了村的组成部分——村民小组。过去的老三级变成了现在的乡镇、村、村民小组新三级。而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次，“集体”到底是指哪一层次，法律规定则较为含糊不清。乡镇、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。

另一方面集体的土地所有权是残缺的、不完整的。所有权是最完整和最充分的物权，权利人拥有占有、使用、收益和处分四项权能，其中处分权最能彰显所有权的存在和拥有。因此，判断一种权利是否是所有权，关键是看权利人是否拥有处分权。就目前我国农村土地所有权来说，它并不符合严格意义上的所有权的规定。从处分权能上来看，村集体的处分权受到了严格的限制。在许多地方，村集体一般对土地作不了主，能对集体的土地作得了主的，至少是县一级的土地管理部门，作为土地所有者的村集体充其量只拥有一些对农户间土地进行调整的分配权力。村集体无权转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。由此可见，国家凭借其强大的行政权力，限制了村集体对土地的处分权。另一方面，从收益权能上看，土地收益的绝大部分被国家拿走了，集体提留在内容上并不表示任何地租收益，因而土地的集体所有权在经济上被架空。此外，国家征收农村土地时，对土地价款的补偿是象征性的，这样国家又变相地拿走了土地出让金的大部分，集体的收益权同样受到严格的限制。

由于土地所有权主体不明确以及集体土地所有权的残缺，致使哪一级集体(乡镇、村、村民小组)都不愿履行保护和建设土地的责任。我们从上面的分析看到，在国家和集体力量处于不平等的条件下，集体承担的更多的是义务，这使得集体没有能力来承担土地建设的责任；即使不得不承担土地建设的责任，在利益关系的支配下，对土地投入和建设也难以有长远投资的规划。由于所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，造成土地纠纷时有发生。由于三级集体某种程度上都是所有权的代表，必然导致为争夺所有权而发生冲突，再与农民发生关系时，问题会更加复杂，纠纷就是必然要伴随产生的。由于所有权主体不明确以及集体土地所有权的残缺，造成农民对投入的积极性不高。“多头管理”的土地产权主体不利于农村产权的稳定，农民也就不能形成稳定、有效的预期。因此，在实际中，农民一切投入以承包期内获取最大限度的经济利益为度，短期行为盛行，重当前，轻长远，重生产投入，轻基建投入，甚至出现掠夺性的经营行为，导致土地的地力下降。

2、土地承包经营权的内涵不充分、不明确。

土地承包经营权被形象地称为所有权和经营权的分离，但是我们要看到目前我国农村的土地承包经营权的内涵是不充分的、不明确的。有关土地承包经营权的性质争论由来已久，主要有物权说和债权说两种观点。前者认为土地承包经营权是《民法通则》第五章第一节直接规定的权利，而该节通常被认为是关于物权制度的规定；后者认为联产承包合同属于债权关系，基于联产承包合同所取得的土地使用权具有债权性质，属于债权的范畴。由于法律没有明确规定土地承包经营权为一种物权，而承包人对承包经营权的处分又受到了法律的严格限制，再加上土地承包经营权受到发包方任意侵害和干涉的现象日益增多，致使承包经营权在现实生活中更多地带有了债权的性质。但是土地承包经营权的债权性质，造成了种种不利影响：首先，土地承包经营权的债权性质不利于建立稳定的农村土地使用制度。农业生产周期长，需要长期稳定的农地使用制度。农地使用制度的稳定性取决于以下三个因素：一是基本使用制度的长期稳定，二是具体权利义务关系与法律制度之间具有一致性，三是具体使用权利具有明确性、排它性和流转性。土地承包经营权的债权性质，则欠缺上述因素而使现行农村土地使用制度处于不稳定的状态。另外，土地承包经营权的债权性质使其难以得到很好的保护：第三人侵犯时，承包人只能求助于发包人行使物权之诉，才能维护自己的权益；发包人违约时，承包人也只能获得债权方法的保护，无法获得效力强大的物权方法的保护。所以，承包人无法拥有稳定的土地使用权。其次，土地承包经营权的债权性质不利于调动农民生产的积极性。承包经营权的债权性，无法给农民一种实实在在的权利，因此农民和土地之间的距离被无形地拉大了。再加上发包人的违约，随意撕毁承包合同的情况频频见诸于报端、广播和电视新闻中，农民无法获得稳定的权利预期，加重了农民的短期行为，农民的生产积极性难以调动起来。

3、土地承包经营权缺乏有效的流转机制。

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，社会主义市场经济，就是在国家宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用。目前在农村，由于土地产权不清晰的原因，土地基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。我国农村土地流转总体上规模不大，范围较小，与加速农业现代化的要求不相适应。当前我国农村土地使用权的流转呈现以下特征：一是流转过程的行政支配性。现行农村土地使用权的流转，大部分是通过乡级或村级行政手段或准行政手段进行，有的地方甚至用行政手段强迫农民出让土地使用权。市场因素很

难对农地使用权流转发挥作用。二是流转方式的简单化。由于农地使用权流转受到限制，承包权的变动主要限于农户耕种或婚丧嫁娶等人口变动因素，大多数地区土地使用权的流转仅限于转包、互换等一些简单流转方式。三是流转空间的封闭性。目前农村土地使用权流转一般仅限于集体经济组织的内部成员，流向集体经济组织外部成员要受到严格的限制。四是流转过程的无序性。由于农民土地使用权流转方面的政策、法规、法律严重滞后，导致各地土地使用权流转五花八门，各地各行其事，结果造成土地流转的混乱局面。

二、改革我国农村土地产权制度的思路

针对我国现行农村土地产权制度存在的上述种种弊端，必须采取各种切实有效的措施进行有针对性的改革。

1、明晰农村集体经济组织土地所有权。

对我国现行农村土地产权制度，学者们提出了许多改革方案，其中最具有代表性的是国有化和私有化两种方案。国有化和私有化在中国都难以实行，惟有坚持农村土地集体所有权并在此基础上对其加以改革和完善，克服其弊端，才是可行的。这也是“十六大”报告中所强调的坚持现有土地制度前提下对其加以完善和发展，为全面建设小康社会扫除障碍。完善农村土地集体所有权的措施主要有以下两点：

(1)建立并完善农村集体经济组织，确认农村集体土地所有权主体的法律地位。由于家庭联产承包经营责任制的推行，导致广大农村原有的集体经济组织解体或名存实亡，即使现存的集体经济组织也不具有组织生产和分配的功能。所以，《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》中都有关于村民委员会和村民小组代替集体经济组织行使集体土地所有权的规定。但是，村民委员会不具有产权主体资格，能否行使所有权不无疑问。而且，法律也没有规定农民行使所有权的方式和程序，结果导致所有权的不明晰。针对这种局面，建立和完善农村集体经济组织，特别是确定农村土地所有权的代表资格问题是当务之急。这就要求我们要加强合作社方面的立法，确定农业生产合作社的社员资格，社员行使权利的方式、程序，合作社的权利和责任等，以解决目前农村土地产权主体混乱的局面以及由此所造成的不确定性和交易成本的提高。

(2)建立并加强地籍管理法律制度，做好土地的确权工作，划清国有土地和集体土地、集体土地与集体土地之间的界限，确保产权明晰。所谓地籍管理法律制度是指调整在地籍管理过程中产生的社会关系的法律规范的总称。地籍管理制度的目的主要是为了明晰产权，为社会经济发展提供多目标服务，地籍管理制度是合理利用土地的依据。合理利用土地，最大限度提高土地的效益，是土地管理的核心。而要做到这一点，就必须依据科学的规划、精心的计划和正确的指导。但是，只有准确无误的地籍资料，才能开展这些工作。地籍管理制度是确认和保护各种土地权利的凭证。土地所有权、土地使用权等是我国重要的物权，但要使这些权利真正受到保护，就必须有健全的地籍管理制度，有准确登记和清楚的权利证书。目前，我国农村的地籍管理制度还没有建立起来，建立和加强农村土地的地籍管理的法律制度是农村土地改革的重头戏。

2、使承包经营权物权化，明确农民的土地财产权。

党的十六大报告强调要“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这就要求我们必须首先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权。在这方面最好办法莫过于赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。所谓农民的土地财产权，是指农民拥有的对土地的使用权、收益权和让渡权。如同任何产权一样，这种权利不可能是绝对权利，必然要受法律乃至社会习惯的制约。尤其在土地权利方面，各主要国家都有许多法律对土地财产权的实现做了限制。如何确立土地财产权，具体说，就是要实行农村耕地承包权物权化、长期化、商品化。物权化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力，制止向“集体化”的回归。长期化是指耕地永久承包，承包权可以继承。商品化是指承包权可以买卖。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除乡村道路等公用设施占地外，其他一切农地根据承包权划分给农户。土地承包经营权获得物权特性以后，能极大地调动农民生产的积极性和创造性，原因主要有以下几点：

(1)土地承包经营权的物权化等于说中国农民获得了一种实实在在的权利，这就会拉近农民和土地之间的距离，增加农民对土地的感情，农民因此会更加爱惜土地。

(2)土地承包经营权的物权化还会有效地阻止发包方任意撕毁合同的违约行为，非但如此，承包经营权的物权性质还可以直接对抗任何人的侵权行为。更为重要的是，物权的优越性还可以保障农民的权益不受土地所有权变动的影响，免受不测之损害。所以说承包经营权的物权化，可以更大限度地稳定农村土地的使用关系，农民可以放心地使用土地，再也不用担心政策的朝令夕改给自己带来不可预见的损失。

(3)土地承包经营权的物权化会使农民在利用土地方面获得更大的自由度，防止和拒绝发包方不正当地干涉和瞎指挥。

(4)土地承包经营权的物权化还有利于农村土地的流转，这对于农民走出土地、摆脱贫穷、实现土地的规模经营、推动城市化进程将具有重要意义。

事实上，土地承包经营权经过20多年的发展和完善已具备了物权化的条件：一是从土地承包经营权主体资格上来看，已经突破了承包经营权主体只限于集体经济组织内部成员的规定。1998年修订的《土地管理法》允许集体外的单位和个人承包集体内部的土地，只不过须经村民会议2／3以上成员或者2／3以上代表的同意。并且“四荒”土地实行的拍卖制度对买受人根本没有主体资格的限制。二是从土地承包期限上来看，1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》指出：“在原定的耕地承包期到期以后再延长30年不变，开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。”1998年修订的《土地管理法》规定在原有土地承包期的基础上再延长30年。1994年农业部颁布《关于进一步完善和稳定土地承包关系的意见》及中办发(1997)16号文件《关于进一步完善和稳定土地承包关系的通知》都提出了“大稳定、小调整”的方针，客观上保证了土地使用权的长期化。2002年8月29日颁布的《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30至50年，林地的承包期为30至70年，特殊林木林地的承包期经国务院林业行政主管部门的批准可以延长。”从以上政策和法律对土地承包期的一再延长的规定来看，农地承包经营权的期限完全具备了其它物权期限的规定，如各国规定的永佃权期限一般都不超过30年。三是从处分权上来看，1984年《关

于农村工作的通知》中规定在发包人同意的情况下承包人可以转包。1995年国务院转批农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包人同意允许承包方在承包期内对承包土地依法转包、转让、互换、人股，其合法权益受法律保护。”1995年《担保法》规定，经发包人同意“四荒”土地的土地使用权可以抵押。2002年8月9日颁布的《农村土地承包法》第34条规定，“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式，”第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或其他流转方式的，应当报发包方备案。”从以上法律规定可以看出，尽管现在承包人还没有完全获得物权人所拥有的处分权，但是发展趋势是明朗的，承包人所获得的处分权越来越大。从承包经营权发展和完善的历程来看，它完全具备了物权化的条件，可谓是万事俱备，只欠东风。我们希望并呼吁正在进行的物权立法能把承包经营权纳入物权法的范畴，使其名正言顺地成为一种财产权，给农民一种实实在在的权利。同时也为我国的农业发展提供法律上的支持。

3、建立并完善农村土地使用权流转机制。

改革目前土地使用权流转机制，建立市场化的农村土地使用权流转机制要做到：

(1)农村土地使用权流转要在长期坚持和完善家庭联产承包责任制的前提下进行。家庭联产承包责任制是党在农村的一项基本政策，必须长期坚持下去。这一制度不仅适应于传统农业，而且对其完善和发展后也适用于现代农业，完善和发展的重要途径之一就是要允许承包经营权的流转，但流转必须是在坚持家庭联产承包责任制的前提下进行，否则，就偏离了党在农村的政策。

(2)农村土地使用权流转要适地、适时地推行，反对一刀切。中国是一个生产力发展不平衡的国家，就农村而言，东部和西部、沿海和内地、城市郊区和偏远山区等都存在很大差异。因此，市场化的农村土地使用权流转机制的推行不能搞一刀切，全国各地都推行市场化的流转机制，要根据各地生产力发展水平有步骤、有秩序地进行。对于生产力发展水平较高的东部地区、沿海地区和城市郊区可以按照效率优先的原则，建立市场化的流转机制，而对于欠发达地区则需要兼顾效率与公平，注重土地的社会保障功能，但是土地使用权的流转是其方向，因为欠发达地区的农民外出打工的比较多，有的甚至是全家外出打工，这部分外出打工人员是需要完善的土地使用权的流转机制的。

(3)农村土地使用权流转要按照自愿的原则进行。农村土地使用权的主体是农民，因而使用权流转的主体也应当是农民，农民有权决定流转与否以及流转的方式。要坚决反对那种行政性的、强制性的迫使农民出让土地使用权的行为。

(4)保护耕地的原则。农村土地使用权流转要严禁农业用地流向非农业用地，以遏止日益严重的耕地流失现象。市场化的土地使用权流转机制会使土地资源流向利润高的产业如工业用地、商业用地甚至房地产业，这样一来耕地流失会愈演愈烈。因此，必须树立起保护耕地的原则，只有这样市场化的土地使用权流转机制才能造福于农业，才能使中国农业再次获得新生。

(5)规定农地占有数量的最高限额，防止土地的过度兼并和垄断。确立了农民的土地财产权以后，将大大增加农民对土地处置的自由度，人们由此担心会不会出现过度的土地兼并，导致相当一部分农民流离失所，造成更大的社会灾难。防止土地过度兼并的有效措施，是政府限制土地的自由交易。可以考虑采取“单一规则”在一定时期里限定土地最大经营规模：以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数，这个倍数的确定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。按照这个规定，人多地少的地区单个农户土地拥有的最高限额将小一些，而人少地多的地区单个农户拥有的土地最高限额将大一些。

(6)逐步缔造土地流转中介组织，规范交易行为。随着土地股份合作制的发展，土地流转的中介组织也应相应地建立起来。一类是农村土地经营公司。公司作为土地流转的交易所，专门从事进入市场的农村土地的批租、自营开发，进行果园、林木、鱼塘的产权买卖和农林牧渔产品的期货交易。另一类是土地融资公司，专门从事土地抵押业务和土地储蓄业务。其资金来源可以由国家支持农业的资金、地方政府的农业发展基金、社区土地基金以及储蓄资金等组成。它可以附属于地方农业银行或农村信用机构之下，作为其中一个特殊业务部门存在。它可以通过自己中长期信贷活动来支持农业的中长期建设和执行国家的农业发展政策；通过收受逾期抵押土地并将其出租、转卖等活动，来充当土地交易的中介组织；可以直接收购那些经营能力“凋萎”者的土地，转租或转卖给那些经营能力“旺盛”者，通过这种活动来促进土地的有效流转；还可以通过一些保险业务活动，给离土农民提供新职业培训费或养老金等，由此进一步驱动农村人口转移，促进土地集中和产业分化等。

(作者单位：贵州师范大学经济与管理学院)

责任编辑：张德明