经济全球化时代政府治理职能的转变

孟建华

全球化时代的政府与政府职能

根据马克思主义原理，“社会产生着它所不能缺少的某些共同职能，被指定去执行这种职能的人就形成了社会内部分工的一个新部门”，并逐渐演变为国家机构即政府。从狭义上说，政府仅指国家行政机关，其管理就是通常意义上的行政管理。广义政府的概念与国家同义，除了国家行政机关外，还泛指立法、司法机关，即国家授权政府，政府代表国家。政府的管理因此也倾向于公共管理。全球化背景下，我们面对的只是国家边界的消逝而非国家的消亡，国家权威虽然面临着现实的挑战，但是，新的治理必然需要一个充满活力的强有力的政府。政府要有效地履行传统职能，不仅要合理界定其职能范围，将经济发展和社会保护结合起来，还要建立广泛参与、高效、灵活、廉洁的行政管理体制。只有这样，才能跟上全球化步伐，实现发展中国家经济的稳定增长和转型。

政府职能就是政府在一定历史时期根据社会发展的需要而担负的职责和功能，它反映政府的实质及活动的内容和方向。政府所承担的职能概括地说主要包括两大类，即政治职能和经济社会职能。前者是指政府在政治上应保障所有人享有广泛的平等和自由，后者则是指政府应当维护和促进经济社会的可持续发展。政府的角色与职能是一个动态概念。随着我国市场经济体制的建立和全球化进程，政府的职能也应该由传统的政治职能和经济职能转移到以有效治理为核心内容的管理职能上来。

受全球化的直接冲击，作为国家权力向社会的回归，政府传统的治理形式也面临着新挑战，政府的权力越来越受市场这只“看不见的手”制约。面对市场经济与公共管理的矛盾、不均衡的社会发展与政府统一管制的矛盾、市场导向与传统行政模式的矛盾、企业的高效率与政府的低效率之间的矛盾以及民主法制预期与人治管理之间的矛盾等公共管理中日益突出的问题，人们越来越深刻地认识到，政府与市场不是替代关系，而是互补关系，政府必须调整与社会和市场的关系，建立与社会、市场之间的良性互动，彻底转变职能，加速治理模式的变革，才能提高自身管理能力，有效介入经济社会的发展，充分履行职责。

政府职能转变的基本方向

现阶段我国政府职能转变的基本方向应该是从无所不为的万能政府转变成有所作为的有限政府，把工作内容最终集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到保障人民群众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变成为整个社会服务的全面政府；把工作基点落实到解放和发展生产力，实现经济、社会和人的全面发展上来；从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。市场经济的完善和全球化进程就意味着政府与市场、社会功能的再分配，故政府的职能可概括为：经济调节、市场监管、社会管理与公共服务四个方面。

关键是改革行政机构实现政企分开

建国以来的很长时期内，我国的经济活动一直在高度集中的计划经济体制下运作，政府对经济的管理职能采用指令性计划的形式，对国民经济的发展主要采用直接控制等行政方法，包揽了几乎一切经济决策权。在经济管理活动中，简单依靠行政命令和首长指示，片面强调权威和管制。同时，政府机构膨胀、人浮于事的现象严重，这既影响了经济主体积极性与主动性的发挥，又造成了政府权力过分集中，政企职责不分，企业缺乏市场竞争力。

自20世纪80年代起，我国政府进行了四次大规模的行政机构改革(1982、1988、1993、1998年)，裁减、合并市场经济体制下不再需要行使计划经济管理职能的机构，加强、健全了需要行使宏观调控或经济管制职能的机构，使其发挥为市场经济体制服务的职能。同时，推进了国有企业人事制度改革，努力实现企业管理人员由行政任命向市场选择的转变，从根本利益上解除政府对企业的直接干预，这些措施取得了很大的成效。

依法行政依法治国是保证

长期的计划经济体制使我国的行政管理存在制度化管理不健全、人格化行政严重的现象，行政权力扩张和滥用得不到有效遏制。因此，依法规范政府行为、实行依法行政是行政体制改革的一项重要内容。

长期的计划经济体制下，政府以审批与管制为基本手段直接干预管理经济活动，这不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性，也使政府因为对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥。近年来，通过以投资项目审批削减为重点的审批制度的改革及经济法制建设等一系列的制度创新，政府管理经济活动的方式大大改善，以经济手段和法律手段为主，辅之以必要的行政手段的经济调控体系正在形成。目前，行政审批制度改革正在大力推进，在推进行政审批行为的公开化、规范化方面也迈出了重大步伐。

同时，关于政府部门行政权限、行政行为、行政程序和行政责任的一系列法律规范陆续颁布，这些法规尤其是《行政许可法》的颁布，既为政府施政行为提供了强有力的法律保障，又有效地规范了政府管理职能，减少了主观随意性，避免了公共权力的滥用。对行政执法体制的改革是要相对集中行政许可权和行政处罚权，推进综合执法试点，解决多头执法和乱罚款等问题。要注意加强行政执法监督力度，促进严格执法、公正执法和文明执法。实行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。

打造政府治理新模式

全球化进程中的国家将选择一条政府与市场良性互补、相辅相成的综合治理之道，以实现政府与市场、政府与社会的良性互动，从而达成对国内、国际事务的共同决策、共同治理，提高对全球化冲击的适应能力。政府在管理经济社会生活，进行有效治理中的职能主要体现在以下几方面：

一、提供稳定的公共政策支持和经济环境保障，维护社会公平。长期的计划经济下，政府垄断着公共权力，从政策的制定到执行，事无巨细大包大揽，造成了政府运行缓慢，效率低下、管理成本高、设租寻租普遍等诸多问题。随着全球化进程背景下我国经济社会的迅速发展和成熟，各种非政府社会组织正越来越多地介入公共管理领域，接受市场机制的竞争和政府的监督。这使得政府可以从庞杂的公共管理具体事务中解脱出来，侧重于公共政策的制定、引导和对公共政策执行的监督。因此，政府应该加大公共行政的公开性和透明度，以减少权力异化和以权谋私的机会；要遵循分权、代理、简化、激励等为基础的行政规则，倡导公职人员的职业规范；要把握经济规律，建立明确的市场准入制度，废除原有的垄断性条款，加大环境改造和创新力度，为经济发展创造良好宽松的环境。

政府管理的重点，还应该转向创造和维护公开和公

平的社会经济环境，确保市场竞争的效率和公平。因此，要以公众为主体、了解公众的需求，加强对公共事务的管理，最大限度地满足公共部门发展的需要；要建立政府与各种非政府组织间的平等对话和系统合作，加强对弱势群体的保护，着力建立和完善社会保障制度和社会服务体系，形成一种社会化、民主化、多元化的公共管理模式。

二、引入企业化管理方式，提高公共服务水平和公共产品质量。公共服务具有非排他性和非竞争性两大特点。政府及其公共部门作为惟一的公共服务提供者，缺乏有效竞争，并受有限的人力、财力和物力制约等因素影响，提供的该类服务普遍存在质量参差不齐、程序繁简不一、价格高低不同等弊端，无法最大限度地满足公众的个性化需求，使得公众对作为公共服务惟一提供主体的政府产生质疑和不满。随着经济的快速发展，以及商业化程度的加深，尤其是源于政府公共部门本身的问题，如：政府行政能力高低、政府财政“约束”软硬程度和公共服务本身的复杂性、多样性等特点，使得公共服务变革的需求日益凸现。

面对不断扩展的市场“软权力”，我们可以适当开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。在公共服务的供给方面引入市场竞争机制，有利于提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

三、合理配置社会资源，提高公共行政效率。公共行政效率作为政府能力的主要表现，是衡量政府管理状况的基本综合指标。追求高效率的政府是人类社会孜孜以求的共同愿望。然而，由于制度的缺陷和人性的弱点，政府职能往往不是越位就是错位，政府管了许多不该管的事情，而对该管的事又往往缺位、管不好。因此，管理低效率、资源浪费、办事拖沓和公共成本的扩大一直是政府难以克服的顽疾。美国学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中就曾提出政府的作用是“掌舵而不是划桨”，是“以市场为导向的政府”。将市场模式引入公共管理有其积极的作用，但是，市场也有自身的缺陷，市场的失灵同样需要政府适度的干预。因此，市场与政府的良性互动和有效弥合，已成为实现社会资源合理配置，发挥最大管理效力的唯一途径。

同时，建立在效率原则上的政府，还要建立具有激励和监督功能的绩效评估体系，同时清理各类行政考核指标，取消不符合市场经济条件下政府职能定位而导致各级政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虚作假的考核指标，以确保政府真正公正、廉洁、高效地履行职能。

(作者单位：贵州省国家安全厅)

责任编辑：郭渐翔