国企改革的深层矛盾问题

崔　灿

国有企业改革是中国经济体制改革的“哥德巴赫猜想”。作为中国经济体制改革的中心环节，国有企业的改革一直受到党和国家的高度重视。经过20多年的不断努力，国有企业改革取得了巨大的成就。

一是现代企业制度建设取得了积极成效。到2002年底，15．9万户国有及国有控股企业中，改制企业占了87.6％。从1998年到2002年底，国有及国有控股企业重组上市的有442家。大多数改制企业在实现政企分开、建立法人治理结构、转换经营机制以及加强科学管理等方面，都取得了巨大成效，企业产权结构日趋多元化，国家出资人制度初步建立，企业作为法人实体和市场竞争主体，其法人财产制度开始形成，大多数改制企业初步建立了现代企业制度的基本框架。

二是通过资产重组，组建了一批具有较强竞争力的国有大公司、大集团。在2003年8月，中国企业联合会推出的中国企业500强中，国有及国有控股企业有368家，占总数的73.6％。2002年末资产总计263791亿元，占500强企业资产总值的96.4％。实现利税2993亿元，占500强企业利润总额的85．39％。

三是通过关闭破产，建立了劣势企业退出市场的通道。1994年到2002年，全国实施政策性关闭破产项目3080户，涉及核销银行呆坏账准备金1995.4亿元，安置职工530万人。党的十五大以来，各地通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作、出售等多种形式，加大了放开搞活国有中小型企业的力度。全国中小企业改制达到85％。到2002年底，我国中小企业总户数为14.9万户，比1995年清产核资时累计减少14.5万户，盈亏相抵，2002年，我国中小企业实现利润总额286.9亿元，实际上缴税金1504.2亿元。

四是国有经济的控制力、影响力和带动力不断增强，国有企业的总体实力和整体素质进一步提高。据财政部快报统计，2003年全年国有及国有控股企业实现销售收入7．5万亿元，比2002年增长23.6%；实现利润为4610亿元，增长21％，增幅创多年来最高水平。在国有企业发展中，中央企业发挥着骨干和中坚作用。2003年，中央企业实现销售收入和实现利润分别突破了4万亿元和3000亿元，迈上了一个新的台阶。2003年底，中央企业资产总额达8．09万亿元，比2002年底增长11.2％；所有者权益3.47万亿元，增长5.6％，其中国有权益2.76万亿元，增长7.5％。

五是国有企业主要经济指标不断攀升。2003年，国有及国有控股企业实现工业增加值19408亿元，增长14.3％2003年，规模以上企业实现利润总额8152亿元，比上年增长42.7%。其中国有及国有控股企业实现利润3784亿元，增长45．2％。

但是，我们也要清醒地看到，国有企业的改革仍然面临着许多深层次的矛盾没有解决。

国有企业产权不清与政企不分的问题

在国有企业改革进程中，一直困扰着人们的最大问题就是国有企业产权不清和政企不分的问题。这实质上是一个问题的两个方面：产权不清是制度层面的政企不分，政企不分是经营层面的产权不清。这个问题使国有企业在改革过程中，始终受到来自两个方面的困扰：不明晰产权，国有企业就成为“无老板企业”，没有人对国有资产保值增值负责，经营者就顺理成章地充当国有企业的“老板”，从而出现“内部人控制”，造成国有资产的大量流失；明晰产权，又难以找到国有资产的产权代表，政府主管部门就堂而皇之地行使所有者权能，对国有企业横加干预并从中受益，使政企关系更加“剪不断、理还乱”，从而导致更加严重的政企不分。虽然政企分开的问题在改革之初就提了出来，然而时至今日，政企分开的问题并没有从根本上解决。具体表现：其一，本来许多应该由企业作出的重大决策，有时仍需要经过政府行政审批；其二，企业经营者的选拔任用，在相当程度上和相当时候仍然是沿袭党政干部的选拔程序和选拔模式；其三，本来是应该由政府或社会承担的一些职能，仍然由企业来承担。

清晰地界定产权，是社会主义市场经济体制赖以建立的基础。因为从本质上来说，市场经济就是交易经济，其制度前提就是必须清晰地界定产权，明晰产权归属。如果产权不清，要么增大市场交易成本，降低市场机制效率；要么根本就不可能进行真正产权意义上的交易，从而导致市场失灵。国有企业的产权属于全国人民所有，全国人民委托政府部门行使产权主体的职能，政府部门委托给企业经营者。这种多层次、多环节、长链条的委托——代理关系，必然造成国有企业产权模糊，约束松弛，并导致极其严重的“道德风险”。这种“人人所有，人人不关心；个个是主人，个个不负责”的产权制度，以及在这种产权制度下因所有权与控制权分离而产生的严重的代理问题，是导致国有企业低效率的根本性的制度根源。因而，深化产权制度改革，改变国有企业的产权“抽象清晰、具体模糊”的状况，就成为国有企业改革无法绕过的“一道坎”，国有企业改革要破解这道难题至今仍是任重道远。

国有经济布局与结构不合理的问题

国有经济布局与结构的战略调整，其主要目的在于增强国有经济的控制力。国有经济在整个国民经济的控制力，不仅是表现在量上，更为重要的是布局的优化和质量的提高。因此，国有经济的布局和结构调整，一直以来都是国有企业改革的重要内容。十五大以来，国有经济布局和结构的战略性调整虽然取得一定进展，但从总体上看，国有经济布局和结构不合理状况并没有从根本上得到改变。从行业分布看，除必须由国家控股的涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业外，国有企业还广泛分布在其它行业和领域。在现有的608个工业门类中，国有企业涉及604个，其中，大中型国有企业涉及533类，占全部工业门类的87.7％。在一些市场化程度比较高、竞争比较激烈的加工工业和一般性服务行业，国有及国有控股企业所占的比重仍然偏高。

此外，还有一大批需要破产关闭的企业还没有退出市场。据初步调查，全国符合破产关闭条件的资源枯竭矿山和国有大中型工业企业还有2500多户，涉及职工近510万人，涉及金融债权2400多亿元。这些困难企业拖欠职工工资、生活费、医疗费、集资款等现象严重，职工生活困难。受核销银行呆坏帐准备金额度、政府财力及社会保障体制不健全等因素的制约，这些企业一时难以退出市场，不仅影响国有经济主导作用的发挥，而且成为影响企业和当地社会稳定的重要因素。

规范改制与提高效益的问题

是否建立起规范的现代企业制度，是判断国有企业改革成功与否的重要标志。虽然大多数国有企业已经进行了公司制改革，不少企业建立了现代企业制度的基本框架。但是，按照现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的标准和要求来对照，国有企业公司制改革离规范的现代企业制度的要求还有不小差距。突出地表现在国有即国家独资公司占80％，在上市公司中，国家控股占80％，董事长和总经理由上级主管部门任命占80%，董事长和总经理一人兼任占80％。这4个80%严重违背了现代企业制度的基本原则，使公司法人治理结构不规范、不完善。没有形成多元化的产权结构，国有股“一股独大”的现象比较严重。在国资委监管的181家中央企业，大部分是国有独资企业或国有独资公司，其中不少是按《企业法》注册的，实行的是总经理负责制。公司内部治理机制不健全，股东大会、董事会、监事会与总经理之间，没有形成强有力的监督与制衡机制。不少国有控股的公司制企业董事会、监事会形同虚设，不能发挥应有的决策、制衡和监督作用，内部人控制问题比较严重。以资产为纽带的母子公司体制还没有真正形成，不少母公司对其所出资的重要子企业缺乏有效的监管，或通过子企业逃避出资人的有效监管。有的企业名为改制，实为“翻牌”，只是换了一个牌子。把工厂改为公司，把厂长改为总经理，把党委书记改为董事长，把工会主席改为监事长，“新瓶装旧洒”，实质没有发生任何改变。不少国有企业还没有进行公司制改革，没有建立董事会。

因此，党的十六大报告特别强调“继续实行规范的公司制改革”。所谓规范改制，必须注意三点：一是产权主体设置必须实行多元化，尽可能不要搞独资；二是运作规则尽量向国际惯例靠。国际惯例的基本做法是：通过市场方式募集资本，形成投资者，也就形成股东。召开股东大会或股东代表大会按照一定条件推荐董事会、董事长，董事长主持董事会向社会公开招聘总经理；三是激励和约束尽量向物质上靠、向制度上靠。

同时，国有企业效益低下的问题并没有从根本上得到解决。国有企业效益的高低，是衡量国有企业改制成功与否的重要标准，它是实践标准与生产力标准在国有企业改革方面的重要体现。当然，影响国有企业效益的原因是多方面的，既有宏观的原因，也有微观的原因；既有国际的原因，也有国内的原因；既有市场的原因，也有体制的原因。国有企业改制不规范、不理想，是影响国有企业效益的一个重要的体制原因。进入20世纪90年代以后，国有企业效益开始逐步下滑。根据《中国统计年鉴》(1992—2000)统计表明：国有企业的工业产出值在工业总产值中的比重出现了大幅度下降，这一比重从1992年的51．5％降到2000年的23．5％。国有企业的资本回报率从1978年的24．2％下降到1992年的12．4％，到2000年，这一指标又进一步下降到9．6％。有关统计数据表明：2002年上半年，私营企业利润同比增长38％，“三资”企业利润同比增长23％，国有及国有控股企业的利润同比不但没有增长，反而下降11％。

国有企业内部领导管理体制与经营者市场化配置的问题

按照现代企业制度和《公司法》的要求，规范的公司治理结构，实质上就是股东会、董事会、监事会之间相互制衡的结构，即所谓的“新三会”。然而，在传统的国有企业是以党、政、企合一进而党、政、企三位一体的政治体制为存在条件的，因而现代公司制要求的“新三会”与计划经济体制下形成的党委会、厂务委员会和职工代表大会即所谓的“老三会”之间的矛盾，一直困扰着国有企业改革。在我国公司制企业中，“老三会”和“新三会”并存，多头领导，权责不清，扯皮不断。在建立现代企业制度过程中，如何体现党的领导、保障所有者权益、充分发挥经营者的作用、行使职工的民主权利、理顺企业内部“新三会”与“老三会”的关系，一直是人们关注的重点问题。由于党委会的进入，使我们在公司改制中，遇到一个十分棘手的矛盾：即在公司制下，如果给党委实质性的权力，党委会必然会成为凌驾于“新三会”之上的领导者；如果不给党委会实质性的权力，党委会的地位就很难在企业微观机制中得到体现和巩固。这不仅仅是一个经济体制改革的话题，而且是一个敏感的政治话题。同时，如何把党管理干部的原则和市场配置经营者的原则结合起来，也是在国有企业改革一直没有得到很好解决的问题。所以，经营者的市场化配置机制尚未建立。

国有企业的冗员、债务、社会负担问题

在传统计划经济基础上产生的国有企业，由于先天不足，后天机制不全，背负着沉重的负担。冗员、债务、社会负担，被人们形象地称为国有企业的“三座大山”。改革开放以来，这些问题得到不同程度的缓解，但并没有从根本上加以解决。

从冗员问题来看，虽然经过减员增效、下岗分流，但国有企业富余人员过多的问题仍然十分突出。1997年到2002年，全国国有企业职工由6975．6万人减少到4680．5万人，下岗分流2500多万人，但国有企业富余人员仍然过多。据初步调查，中央企业中富余人员约占在职职工总数的1／3左右，目前尚有50万下岗职工没有出再就业中心，还有一些历年解除劳动关系的下岗人员没有实现再就业。不继续解决国有企业富余人员过多的问题，就不可能真正提高国有企业的竞争力。

从债务负担来看，对国有企业呆坏账的比例和数额，不同来源的估算很不相同，但多数研究者认为处于15％—30％这个区间，有的企业高达50％—80％。由于国有企业的贷款在金融机构贷款余额的比例很高，因此换一个角度来看，国有企业债务问题，就是银行系统的风险问题，最终是国家财政承受能力和宏观经济稳定问题。由于国有企业债务问题严重，集中处理可能影响金融与经济稳定大局，因此政府对处理国有企业债务问题态度是积极的，措施是谨慎的。

从国有企业的社会负担来看，国有企业特别是大型国有企业，承担着较多的社会职能，包括自办幼儿园、学校、医院等公益机构。要分离国有企业的社会职能，政府是必须付出成本的。据统计，全国国有企事业单位自办中小学1．9万所，约占全国同类学校的1/3；国有工业企业等单位自办医院近7300所，占全国医院总数的40%；中央企业兴办的学校17000多所、医院7000多所，共有职工达70多万。目前国有企业每年缴纳的城建税和教育费附加超过500亿元，同时，每年还要花费大量资金用于所在地的市政建设和自办的学校、医院及公检法等社会职能。据统计，全国国有企业一年用于办社会的资金支出达456亿元，中央企业办社会经费一年支出225亿元。目前，各地分离办社会职能工作进展很不平衡，尤其是中央企业分离办社会工作严重滞后，成为影响企业经济效益提高和健康发展的重要因素。

国有企业改革面临的这些矛盾和问题，制约着国有企业竞争力和国有经济整体素质的进一步提高，不利于社会主义市场经济体制的建立和完善。因此，必须以党的十六大和十六届三中全会精神为指导，进一步深化国企业改革，为建立和完善社会主义市场经济体制，造就合格微观主体。

（责任编辑：罗志荣）