我国现行个人所得税制的问题及改革

吴永位　马立华

[摘要]本文分析了个人所得税在经济运行中存在的弊端和问题，并提出改革的计划和倡议。

我国的个人所得税法诞生于1980年9月第五届全国人大第三次会议，1993年10月第八届全国人大常务委员会第四次会议进行第一次修正。1998年8月第九届全国人大常务委员会第四次会议进行第二次修正。随着我国经济体制转轨，改革措施实施在个人所得税运行和管理中暴露出的问题越来越多。

一、当前个人所得税制存在的问题

(一)800元的起征点过低沿用了二十年后的800元起征点，显然已不能适应当前的经济形势，目前很多地区800元的扣除额甚至还不能满足生活的基本需求，如上海的800元就是这种情况，如果仍以800元为扣除额，会造成低收入者的经济负担过重，生活得不到保障。2000年我国居民平均货币工资为9371元，每月平均为780．9元，2001年为10870元，每月平均为905．8元，这一数据仅仅略超过税法规定的免征额800元，按照现行个人工资薪金所得税制度的规定，农村居民的个AT资薪金收入远远没有达到免征额，即年平均9600元。因此，个人工资薪金所得税征收的主要部分是城镇居民按免征额每月800元计算，所以，工资薪金所得税的主要征收范围应是城镇居民中的高收入家族和最高收入家族，这是因为平均数既反映了平均水平，同时又反映了集中趋势。但在实践中，个人工资所得税的征收范围却包括了大量的中等偏上收入家族和中等收入家族，甚至还包括部分中等偏下家族和低收入家族。其原因在于，在这些家族中，可能有些家族成员的月工资薪金收入超过800元，但还存在着月工资薪金收入低于800元的家族成员，甚至还有无收入的家族成员。再者，800元扣除也没有因纳税人的纳税身份而异，加之日益严重的通货膨胀。

(二)个人所得税税制不合理

个人所得税税制模式大体上分为三种类型：一是分类所得税制；二是综合所得税制；三是分类综合税制。我国现行的是分类所得税制，即采用源泉控制的代扣代缴方法。此模式的优点是课征简便，即省征收费用，在我国经济发展初期有其适用性。但随着我国经济的发展，其缺陷也越来越明显。主要体现在税制模式不能反映纳税人的纳税能力；造成应税所得来源多，综合收入高的人不缴税或少缴税，而应税所得来源少，收入相对集中的人却要多缴税的现象。如有两纳税人甲、乙，甲每月收入1700元，其中工薪收入700元，劳务报酬600元，稿酬收入400元，按照规定甲无需纳税。而乙每月仅获工薪900元，却要缴纳5元，目前，我国高收入者行业和个人偷逃个人所得税的现象十分严重。

(三)费用扣除忽略了纳税人的自然状况，在个人所得税征收上不考虑家庭之间的差异。

纳税人的婚姻情况、年龄大小、健康状况、有无赡养老人以及子女的多寡都是影响其所得的重要因素。而且随着社会各项制度的不断深入、个人负担的相关费用也将呈明显差异。我国长期实行的扣除额口径毫无疑问是过窄了，除了以上因素，还应该考虑纳税人的住房、教育、养老、失业等因素。首先，我国正处于改革开放时期，在改革开放过程中，随着财政包袱的不断减轻，居民个人的负担内容也就随之增加。例如，我国以前是实行住宅分配制，人们购买住宅不需要花费太多资金，而在住宅商品化的今天，人们住宅需要花费大量的资金；其次，随着人口的增多，就业压力的增大，由个人负担的教育支出也随之增大，这是社会发展所决定的，可以理解为取得收入而发生的支出，这一扣除在加拿大个人所得税制里就存在，因此这笔费用也应该在费用扣除之内；还有，费用扣除忽视了家庭之间的差异。

(四)计税依据不科学，税率制度不合理

当前我国的个人所得税采用超额累进税制和比率税制形式，对相类似的所得适用不同的税率。该形式存在明显的不公和税率上的税收歧视，而且税率累进级距过多，不利于征管。如我国现行税法对工薪所得实行5％～45％的九级超额累进税率。税率级次过多的主要缺陷有：第一，从客观上降低了税收征管效率，严重制约着我国个人工资薪金所得税收入功能的发挥；第二，过多的税率级次导致对收入等划分不明确，制约了个人工资薪金所得税收入调节功能的发挥。我国现行的个人工资薪金所得税制度对收入等级的划分不明确，难以明辨低工资薪金收入、中等偏下工资薪金收入、中等收入、中等偏上收入以及高工资薪金收入相互之间的界限，与城镇居民家庭的收入水平等级划分缺乏有机的联系，致使我国现行个人工资薪金所得税制度的收入调节功能十分有限。对收入所得普遍较高的个体工商户生产经营所得企事业承包，承租经营所得实行5％～35％的五级超额累进税制，对利息、股息，财产转让所得和偶然所得实行20％的比例税率，这种设计倾向于重课轻劳所得，而资本拥有者却从中获利不少，由此贫富差距有越拉越大的趋势。

(五)税收减免项目过多、过滥

个人所得税法与其各种实施条例，以及财政部，国家税务总局等颂布的关于个人所得税的规定中，都对个人所得项目给予了各种减免税优惠，而且各种形式的减免税政策既不规范又不完善，给予各企事业单位和个人诸多借口合理避税。

(六)代扣代缴难以落实

个人所得税规定“以支付所得的单位或个人代为代缴义务人，但在实践中却没有一套有效的措施加以制约和保障，使税法难以落实。

二、个人所得税税制的改进建议

(一)将个人所得税纳入共享税

在我国，个人所得税属于地方税，而个人所得税中的储蓄存款利息所得又划归中央税。这种重迭交叉的个人所得税制，既不符合世界税制结构的发展规律，也不利于我国与国际接轨。2002年中央提出将所得税纳入共享税，一是有利于国家宏观调控，以保持经济快速发展；二是有利于更好地调节个人收入分配，缩小贫富差距，中西部与东部的差距，最高收入和最低收入行业的收入差距；三是有利于个人所得税制与国际接轨。

(二)起征点的调整

现在对提高个人所得税起征点，已经达到共识。而中国的地区经济差别决定了个人所得税起征点不可能全部使用一个口径。各地区现阶段对800元的起征点的解释和实施方法五花八门，既不严肃，又丧失了税收的权威性和统一性，造成税负事实上的不公平。笔者认为，理想的做法应该是：全国划出个标准，每个省选择接近自己实际的线，制行和定义者应统一，由中央政府集中监督。但若各省起征点差别不大，又易造成税源的流动和收入的转移，导致“贫者亦贫，富者亦富”。因此，个人所得税起征随工资水平、物价水平以及各种社会保障因素的变化而调整，将生活

费扣除实行指数化调整，以避免因物价变动而对个人生活费的影响。但现在这些条件尚未成熟，因此确定个人工资薪金所得税扣除应结合我国改革实际情况，不能盲目地改革。建议将现行800元的起征点改为1500～2000元的浮动起征点，具体数额由各级政府确定并报上级政府审批。

(三)调整工资薪金所得税的费用扣除标准，实行费用扣除的个性化

随着我国经济高速发展，今天一些城市，800元已成为普通的工资水平。公务员经过几次加薪后，工资水平也小幅度提高，1994年，工资薪金的纳税人仅为956万人，到2002年增加到6000多万。国家统计局资料显示，2004年上半年完成个人所得税收入730．61亿元。四成以上来自工资薪金所得，工薪阶层成为真正的纳税主体。主要原因是我国工资薪金所得的扣除额太低，导致纳税群体过大造成的。工资薪金所得的费用扣除是将所有的费用都包含在800元的基数中，表面看来，所有的纳税人都统一标准，横向公平。而实际上由于我国各地区经济发展水平的差异很大，各地区下资差别较大，东南沿海城市的工资水平是西北内陆城市的几倍。并且每个纳税人赡养的人口数也不一样，对全国所有的纳税人都执行同一个费用扣除标准，造成了纳税人之间税负实际不平衡。按照国际惯例，工资薪金所得的费用扣除标准，应该充分考虑地区间的经济差异，充分考虑纳税人的个体收入差异。扣除项目应包括三类：1．费用扣除，即取得收入所必需的开支。2．生计扣除，该费用是与取得收入无直接关系的生活费、基本医疗费等。该费用扣除可以按地区差异，采用了均定额或按收入定率的方法扣除。3．附加扣除，即针对纳税人负担的老、幼、孤、残标准等对象的照顾性扣除。实行费用扣除的个性化是欧美发达国家的普遍做法，也是我国工资薪金所得税改革的基本方向。但这种费用扣除，计算比较繁琐，必须依靠高效高质量的征管体系及详细准确的统计数据才可完成。

(四)将利息税由比例税率改为超额累进税率

我国恢复开征利息税的目的是为了解决国内有效需求不足，为了刺激投资和消费。2000年，我国利息税的征收额为个人所得税的28％，2002年超过30％，国家统计局统计的数字显示，目前，我国的储蓄存款为12万亿元，70％左右的存款掌握在10％左右的人手中。而我国利息税实行的是比率税率。不管存款额和利息额的高低，统一实行20％的税率，这种方法没有体现税收的公平原则。

(五)对个人所得税应降低税率减少税率档次

为了防止税率档次过多，而影响人们工作和投资的积极性、造成效率损失。我国工资薪金适用5％～45％的9级级超额累进税率。最高税率高达45％，这种税率虽然适用者极少，但对于适用此税率的纳税人而言，无疑严重伤害了他们的积极性，直接结果是高收入的纳税者被迫选择少劳动或休闲，避税甚至逃税。这既不利于社会福利的增进，也不符合让一部分人先富起来的经济政策。相反，降低税率则可以减少经济活动的扭曲。另外，绝大多数人只适用5％～15％的税率，而20％～45％的税率甚至不起作用。税率档次太多不仅会增加税制的复杂程度，而且增加了偷漏税的机会和征收成本。再则，就全月应纳税所得额的绝对差距而言，从不超过500到5000有3档税率，级距之间差额太小，无法体现公平税负，也违背“需求规律”。一般来说，个人所得税税率越高，愿意纳税的人越少，个人所得税税率越低，愿意纳税的人相应增多。鉴于此，笔者认为，税率一方面应降低；另一方面应减少税率档次，个人所得税税率级次以3-5级为宜。

(六)加强对高收入者个人所得税的征管

2002年，我国个人所得税增收达335．6亿元，税收的大幅度增长并不能掩盖税款被大量偷逃的严重性。由于工薪阶层工资在开放环节实行代扣代缴制度，对工薪阶层的税收约束较为严格。而由于我国高收入群体收入来源的复杂性，在相关制度不完善的情况下，偷逃税款现象相当普遍，工薪阶层成为个人所得税的真正纳税主体，而真正的高收入者却很少纳税，个人所得税调节收入的功能变成为逆向调节。针对这种现状，税务主管部门，应该尽快出台有关措施，加强对高收入群体的税收监管，加快建立个人所得高收入群体的监控体系。在全国范围内建立针对高收入纳税人的档案管理系统，对其收入情况实施重点跟踪管理。加强对重点行业如电、电信、保险、高等院校等高收入行业的监管力度。加强对高收入群体的税收检查，在部署每年的税收专项检查时，把高收入群体的纳税情况作为检查重点。

(七)税制模式的转变

综合所得税制模式是公认的最为成熟和公平性最好的税制模式，目前欧美等大多数发达国家都在采用，它也是中国税制模式改革的终极目标。

(八)尽量减少减免项目范围，保留少量减免税项目

当前个人所得税改革的共识是应扩大税基，把原先减免项目覆盖进来，这样可以有效地避免税源流失，杜绝税收漏洞。个人所得税应从社会福利组成部分中弹出，起到应起的财政杠杆的作用。除法律规定的免税项目外，其它一律予以征收。此外，应适应我国现阶段个人的收入来源多样化，调整应税项目，扩大税基，严格控制减免税。