内蒙古小城镇发展道路的选择

燕　珍

我国农村人口占绝大多数，而小城镇处于“乡首城尾”，是沟通城乡的桥梁和纽带，这一特点，决定了小城镇在中国现代化和城市化进程中具有独特和不可替代的作用。对于内蒙古这样的欠发达地区来说，建设小城镇，提高城市化水平，是建立起能够推动当地经济发展的新秩序，改善和提高经济发展环境，推动区域经济发展的必由路，推动城镇化进程也是内蒙古自治区实施西部大开发战略的重要举措，因此自治区各界政府一直非常重视小城镇的建设。

一、内蒙古城镇化建设现状分析

内蒙古自治区现有县城（旗县政府所在地）69个，建制镇496个。农村城镇化推动着乡村工业的集聚发展和结构升级，有利于实现农业现代化生产；为农村剩余劳动力转移提供了广阔的空间，成为吸纳农村剩余劳动力的“蓄水池”;能有效地克服农民收入徘徊和停滞的局面，拉动农村居民的消费需求和投资需求;打破原有城乡隔绝的格局，使农村由封闭走向开放，成为转变农民生活方式和观念的“催化剂”。

2003年内蒙古的城镇人口比重为44.74%，城市化发展速度高于全国平均水平，2002年城镇基础设施全年投资达45亿元，比上年增长28.6%，这表明内蒙古的城镇化水平已进入加速发展期。但随着小城镇建设步伐的加快，城镇化过程中出现的问题和矛盾越来越突出，主要表现在：

（一）盲目建设

在推进城市化进程中，一些地方脱离实际、盲目跟风，处于乱上规模、铺摊子的无序状态之中。有些地方“乡改镇”、“县改市”、“盟改市”等行政区划调整，只重视地域的向外扩张，刮起了一阵“圈地风”；有的旗县甚至把小城镇新增多少建筑面积作为一项重要指标来考核，有的还订出时间表，提出几年再造一个新城。似乎谁建的楼越多，谁就越强；谁铺的摊子越大，谁就越好。

（二）小城镇规模偏小，质量不高

具体表现在：第一，人口少。从总体上讲，我区建制镇的规模都比较小，除了旗县政府所在城关镇（县城）大多有数万人的规模，有的甚至超过10万人外，有些建制镇不到万人。第二，忽视相关产业的发展。城镇规模小导致经济结构单一，支撑小城镇发展的产业基础薄弱，第三产业发展落后，就业机会少，小城镇经济发展缺乏内在动力，经济效益差。第三，千镇一面，没有变化。“进镇迎面一个场，政府门前一块坪，沿着大河一条路，顺着公路一条街，各家各户贴瓷砖，楼上住人楼下店”，这已成为不少地区进行小城镇建设时所遵循的经验。在建筑风格上，许多地方没有任何特点。第四，缺乏必备的配套设施。有些小城镇在扩地建路、盖房造屋后，却将必备的配套设施，如排水、供电等淡化了。第五，空间规划混乱。在急功近利、短期行为的驱使下，一些小城镇内部工业、商业、住宅等各项功能区分不尽合理，工厂、住宅混杂，影响居民正常生活。

（三）建设资金缺乏

小城镇的建设资金主要来自于土地收益和社会投资，但目前无论是哪一种资金来源都面临一定的问题。首先是依靠土地获取收益的空间越来越小；其次是信贷渠道不畅；再次是民资后劲不足。

（四）土地管理存在不少问题

首先，现行土地制度制约了小城镇的发展。土地产权制度既不完整又很模糊，既不利于农业的稳定发展，又造成了乡镇企业和小城镇的规模效益和聚集效益难以形成，他们共同制约着小城镇的健康发展；土地使用制度与流转制度市场化程度很低，市场对土地资源的配置还未能起到基础性作用，大大减弱了市场化力量对小城镇发展的推动作用；土地制度缺乏规范化的法律保障，在法律制度上制约了小城镇的发展。其次，土地规划与其它规划的衔接较差。小城镇发展规划是一个综合规划，它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等，这些规划必须相互协调、相互衔接。然而，在实际操作中，这些规划不但协调性差，而且也没有衔接好。第三，进镇农民承包地的流转问题。第四，土地置换政策不明确。第五，户籍制度改革基本没有启动。传统的户籍制度导致小城镇流动人口进城务工、回村居住、以工为主、亦工亦农的“两栖”生存方式。这些流动人口的职业虽已转变，但没有实现空间上的迁移。现行法律要求农民进镇落户必须放弃承包地而且不给予补偿，使得农民进入小城镇不仅失去他们实际上已经占有并受益的土地产权，而且，由于目前的社会保障制度不涵盖农村，因此失去土地对农民而言还意味着失去生存保障，制约了农民进镇的积极性。

二、内蒙古城镇化发展的对策措施建议

（一）突出重点、择优培育，建设一批中心强镇

内蒙古小城镇的建设要遵循城市化规律，分类指导，突出重点。内蒙古有69个县城，加上每旗（县）都有在历史上形成的1～2个中心城镇，共有100多个旗（县）域中心城镇。它们是旗（县）域内的政治、文化、经济中心，也是小城镇建设的重点。旗县经济布局要从实际出发，统筹考虑，以旗县驻地为重点，积极扶持和大力培育交通条件好、区位优势明显的100个中心城镇进行重点扶持，形成产业集聚，实现人口的转移和集聚，促进小城镇发展从数量型向质量型转变，使之真正成为城市与农村的接合部，为推进城乡经济一体化进程发挥重要作用。

（二）大力发展城镇经济

推进城镇化，必须始终坚持以经济建设为中心，不断增强城镇的经济实力，提高吸纳农村人口的能力。要立足于城镇功能定位，发挥比较优势，形成合理的产业布局和各具特色的城镇经济。

加大乡镇企业结构调整力度，扩大就业机会。乡镇企业是农村剩余劳动力转移的重要渠道，要大力发展农村二、三产业，努力提高农村工业化水平，以工业化带动城镇化。乡镇企业布局适度向农村小城镇集中，加快小城镇的发展。在扶持壮大一批技术型乡镇企业集团的同时，要支持发展劳动密集型企业，以提供更多的就业机会，为农村剩余劳动力转移创造条件。

加快推进农业产业化经营，培育农村剩余劳动力充分就业的内部载体。目前应抓住机遇，加快推进农业产业化，把农业产业化作为带动农村剩余劳动力充分就业的一个突破口加以发展。本着先易后难、重点推进、由点到面、逐步实施的原则，以现有的农业产业化龙头企业为依托，搞好农牧产品深度开发和多层次增殖，发展农牧业产业化企业，延长产业链条，尽可能创造就业机会，带动农村牧区剩余劳动力充分就业。

（三）发展独具特色的专业镇

在小城镇的规划和建设中，应强调“突出特色，优势互补”，把发展重点放在旗县所在地和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之成为特色鲜明、协调发展的专业镇。由于专业镇大多是依托特色产业或专业市场而成长壮大的，因而具有“一镇一业”的块状经济特征，成为县域经济发展的增长点。内蒙古东部地区可着重发展以森林、旅游、边贸、煤炭、畜牧业等为特色的专业镇；中西部地区着重发展以钢铁、稀土、建材、盐化等为特色的专业镇。

（四）改善城镇环境

一要加强城镇生态建设和保护。要把生态建设放到更加突出的位置，走城镇建设与生态建设相统一、城镇发展与生态容量相协调的城镇化道路。二要加强城镇污染综合治理。要把城镇污染综合治理作为城镇建设的重要任务，增强环保意识，加强环保设施建设，提高环境治理标准，改善城镇环境质量。

（五）加强城镇管理

一要加强城镇规划管理。要高标准、高质量地编制好各类城镇规划和城镇体系规划，加强城镇规划对城镇建设和发展的调控和指导，健全城镇规划实施机制。二要加强城镇建设管理。城镇建设要坚持“先规划、后建设，先设计、后施工，先地下、后地上”的原则，城镇建筑的设计要从塑造城镇整体形象出发，把城镇建筑的民族传统、地方特色和时代精神有机结合起来。三要加强城镇流动人口的管理。要适应城镇化进程中人口流动加快的趋势，改进对流动人口的管理制度，引导人口有序流动，避免流动人口大量聚集带来的各种社会问题。

（六）形成有利于促进城镇化的体制和政策环境

一要改革户籍管理制度。要按照中共中央、国务院11号文件的要求，以形成有利于人口合理有序流动的管理体制为目标，加快户籍管理制度改革步伐。二要培育劳动力市场。坚持城乡统筹就业的改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。三要完善用地制度。按照既有利于保护耕地、节约土地，又有利于促进城镇化的原则，妥善解决城镇建设用地的供需矛盾，在逐步缩小农村居民点建设用地总规模的同时，适度扩大城镇新增建设用地规模。四要建立投融资新体制。坚持市场化的改革方向，充分发挥各级政府财政性资金的导向作用，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局。