内蒙古生态移民面临问题及其对策思考

初春霞　孟慧君

一、内蒙古生态移民战略的提出及实施

内蒙古生态移民工程，启动于20世纪90年代末。1998年第一期生态移民工程，主要是为减轻阴山北麓生态脆弱区人口对生态环境的压力，项目总投资1亿元，计划移民1.5万人，分3年完成，现已完成投资6000万元，移民近6000人。2001年内蒙古开始了大规模的生态移民，根据《实施生态移民和异地扶贫移民试点工程的意见》，以政策引导、群众自愿的原则，在全区范围内对荒漠化、草原退化和水土流失严重的生态环境脆弱地区实施生态移民。并且提出从2002年开始，内蒙古将在6年时间内，投资上亿元实施生态移民65万人。

内蒙古生态移民的基本思路，是以生态经济学原理为指导，从可持续发展的战略高度兼顾经济实力、经济发展、人民生活、环境保护四个方面，有计划、有步骤地实施生态移民工程。一是在指导思想上，要充分认识生态移民对保护生态环境和对人类社会经济可持续发展的重要意义，重视并加强生态移民工作；二是在工作方法上采取政府引导的策略，引导不适宜人口居住地区的居民从保护生态环境和改善自身生存条件出发，主动自觉自愿实施迁移；三是突出重点区域，主要抓好阿拉善的沙化区、乌兰察布市山区（干旱区）及锡盟草原退化区的生态移民；四是在工作进程上，既要积极，又要稳妥，既把生态移民当作当前一项紧迫的任务，又要作为一项长期任务，做好打持久战的准备。

内蒙古生态移民作为一种地方建设战略，是以盟（市）级为基本规划部门，以旗县为承办法人来实施的。目前生态移民主要有几种模式：整体搬迁，集中安置；开发人工绿洲安置移民；生态园区型移民。截至2003年，全区生态移民总规模已达29万人。总体来看，内蒙古生态移民战略的实施，使迁出地生态环境得到了休养生息；使部分贫困人口实现了易地择业脱贫；促进了地区产业结构调整；加快了农牧区基础设施建设和城市化进程，对振兴民族地区经济，实现生态、经济、社会协调发展发挥了重要作用。

二、生态移民战略有效实施面临的主要问题

（一）“移民新村”受水资源瓶颈的约束

目前内蒙古移民工程的设计规划和实施方案不够科学，表现为：第一，在内蒙古移民工程的规划实施细则中，便于“五通”（通路、通水、通电、通话、通广播电视）的地方被确定为移民点，至于地下水的储量以及是否符合未来的城镇化布局等问题的考虑欠缺。第二，移民村基本上都在建设配套的饲草料基地，而开垦的后果如何，则极少有人问津。如齐日哈图生态移民村，选址在赛罕塔拉和二连浩特之间。计划移民1千户（人口超过4千人），以户均养羊200头（折算），需要配套建设2万亩以上的水浇草料基地。如果该项目按计划如期完成，齐日哈图将成为牧区的新型城镇之一。然而，这一移民新镇未来能否持续，却面临着巨大隐患：即水资源匮乏、环境容量有限。齐日哈图生态移民村位于苏尼特古河道，而目前，苏尼特古河道上已经有10个乡镇苏木，位于上游的赛罕塔拉镇已经处于地下水严重超采状态，齐日哈图又是边境口岸城市二连浩特市的供水水源地。而大规模的生态移民，又以耗水型项目为主体，必将给原本水资源短缺的地区带来巨大压力，为迁入区经济社会发展埋下隐患。

（二）资金投入渠道单一，投资效益不高

资金的投入是生态移民能否成功的重要保障，移民搬迁、迁入区的基础设施建设、土地资源开发等，都需要大量的前期投入。目前，内蒙古地区生态移民的资金投入仍以政府为主、自筹为辅。资金投入渠道的狭窄，使得生态移民投资的规模偏小、水平较低，严重影响了生态移民的效果。

（三）迁出区出现新的生态破坏

生态移民的目的是为了恢复和保护生态，可如果移民后造成新的生态破坏，那就与国家的生态移民政策背道而驰了，若任其发展，必将影响到生态工程的实施效果和地区经济的可持续发展。

据对乌海市禁牧移民工程实施情况考查，全市共有203．96万亩草场，退化面积占96％。为有效制止风蚀沙化、水土流失，从2002年12月起，实施全市禁牧，并对有草原使用证和农业户口的纯牧户实施禁牧搬迁安置。然而，实地调查后却发现，牧民搬迁后空出的草场上，到处是正在施工的小炼焦厂、小陶瓷厂和小硅铁厂。而新建的几个移民点，也位于正在荒漠化的草场上。出现新生态破坏的主要原因，是缺乏对生态移民工程全面而深刻的认识，仅把生态移民工程看作是单纯的人口搬迁，而忽视了迁出区生态环境的治理及移民搬出后生产和生活的稳定。只有做到将搬迁与治理相结合，对搬迁后的土地及时退耕还林还草、封山禁牧，尽快恢复生态环境，才能真正达到搬迁一方群众、致富一方群众、恢复一方生态的目的。

（四）移民村建设贪大求新、追求政绩

在生态脆弱的西部地区，通过有步骤、有计划地实施生态移民工程，无疑是解决生态退化和农牧民生活困难的最佳选择。然而内蒙古中部的一些移民村，由于地方政府不顾实际情况，贪大求新，追求政绩，移民户的房子盖得十分漂亮，但给当地政府和移民户都加重了负担，移民住进漂亮的房子后，无力再拿出充裕的资金来发展生产，结果，漂亮的移民村与移民户贫困的生活极不相称，移民工程搞成了面子工程、形象工程。

（五）移民过渡期的贫困问题

移民过渡期的贫困问题是指移民搬迁后三年左右时间在经济、文化、社会心理等方面面临的贫穷和一系列不适应问题。它包含两个方面的含义：一是物质上的，指移民在过渡期的经济贫困；二是文化精神上的，指过渡期移民在文化精神上表现出的困惑与不适应。虽然过渡期的移民贫困是短暂的，但这个过渡期非常关键。若不从长远发展的角度来解决经济贫困；从文化心理上加以调适；从精神素质上加以培养，移民的搬迁乐业就会打折扣，潜伏下来的历史问题就会成为区域社会经济发展的一个永久“瓶颈”。

（六）对草原游牧文化认识上的误区

在牧区生态移民过程中，对草原游牧文化存在着认识上的误区：一是只要不放牧，就等于放弃民族传统文化；二是牧区畜牧业、少数民族文化等同于“落后”，必须对它进行“改造”或予以放弃。这两种错误认识，在一定程度上影响了生态移民战略在草原牧区的有效实施。

四、有效实施生态移民战略的对策思路

（一）生态移民要全面规划、统筹管理

第一，生态移民要统筹规划，量力而行。移民点的确定，不仅要考虑通路、通水、通电、通话、通广播电视等基础设施状况，而且要考虑当地环境容量特别是水资源承载力的大小。第二，科学定位、统筹管理。移民村的定位是一个多目标、多因素、多功能的综合体，是对一个地区带有长远性和全局性的谋划定位。第三，实施方案的确定，要坚持自愿就近、以地为本、多元发展的原则；坚持走综合治理，开发式扶贫的路子，积极培育好主导产业，促使移民脱贫致富；要考虑群众的心理和经济负担能力，确保搬迁移民达到搬得出、稳得住、能致富的目标。第四，移民村的基础设施建设上，要坚持有形资产（经济基础设施）与无形资产（社会基础设施）并重。不仅要保证移民村水、电、暖、道路桥梁等经济基础设施建设的高质量，还要花大力气在文化、教育、科学技术等部门的建设上。

（二）寻求多种资金筹集途径

生态移民需投入的资金较多，而且在一定时间内没有明显的经济回报，为此必须采取相应的资金筹集措施。第一，探索移民扶贫，争取扶贫资金投入；第二，把生态移民与发展生态旅游结合起来，争取旅游资金投入；第三，扩大对外开放，争取外资投入。一是以生态移民的名义，争取国际上、政府间优惠贷款的支持；二是结合旅游等有较好投资回报的开发项目，争取国内外民间投资对生态移民的支持。

（三）生态移民与产业结构调整和城镇化战略相结合

第一，在移民迁出地区，要结合退耕还林还草，在减少粮食播种面积的同时，大力发展草产业。第二，在迁入区，要通过发展特色农业、农产品加工业和第三产业，创造更多就业岗位，促进农业剩余劳动力的转移。第三，生态移民工程与城镇化战略实施要有机结合、统筹规划。

（四）重视人力资本投资，走“文化移民”道路

第一，在移民村、镇的建设中，要调整投资结构，注重教育投资，注重人力资本的积累，努力提高移民的综合素质。第二，多方位、多层次地对移民进行技术和知识培训，让移民比较系统地学习和掌握一些文化基础知识和生产生活技能。第三，增强市场意识、积累市场经验。第四，同时重视对移民子女的教育，让适龄儿童全部享受义务教育。总之，只有突出移民教育的针对性、实用性和移民子女教育的义务性，才能从根本上提高移民的文化层次和谋生能力，使移民安居乐业，逐步走出贫困。

（五）树立科学发展观与正确政绩观

第一，要在科学发展观的引导下，完善干部政绩考核机制，推行生态审计制度，明确“环境保护也是一种政绩”的思想，使对干部政绩的考核真正做到全面、客观、公正。第二，完善对领导干部施政过程的监督机制，要发挥群众监督和舆论监督的积极作用，对群众反响强烈的虚假政绩、形象工程，要及时、严肃地进行查处。第三，坚持生态经济协调发展观，将节约用水、清洁生产、污染治理、循环经济、生态产业与移民村的建设紧密结合起来。

（六）建立移民社会保障制度

移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后他们的生活、生产将面临巨大的风险和困难。如何解决移民安置中存在的问题，保证移民目标的顺利实现，除了有关部门的移民安置政策外，要从根本上长久地保持移民生活安定，就必须为移民设置一道“安全网”。因此，构建和运行移民社会保障制度，可以为移民顺利度过过渡期提供制度层面上的根本保障，对保持社会稳定有重大的现实意义。根据当前生态移民的具体现状，移民社会保障制度的具体项目可包括：移民社会养老保险、移民医疗保险、移民社会救济以及移民社会互助。