内蒙古“三农”面临的问题及其解决途径

王关区

一、内蒙古“三农”面临的问题分析

（一）农民收入水平相对低下，收入增长速度不断下降；2004年农民的现金收入增幅较大，主要是粮食涨价等不太稳定的因素支撑的

2003年，内蒙古农民人均纯收入为2268元，而全国同期为2622元，全国水平比我区还要高出15.6%;2002年，内蒙古农民人均纯收入为2086元，而全国同期为2476元，全国水平比我区高出18.7%。其实，我区农民人均纯收入一直低于全国的水平，而且这种差距有扩大的趋势。特别是前几年，我区农民人均纯收入的绝对值也出现下降，如2001年我区农民人均纯收入为1973元，比2000年低65元，比1999年少30元，比1998年还要低9元；2002年终于结束了农民人均纯收入绝对值下降的局面，但仅比2000年增长了2.35%、增幅很小。2003年较2002年农民人均纯收入的增幅较大，为6%。2004年前三季度，我区农牧民人均现金收入2052.59元，同比增长23.7%，增幅快于上年同期14.6个百分点。2004年前半年，我区农牧民人均现金收入为1335.83元，同比增长28.93%，增幅加快21.4个百分点，实际增长23.5%(扣除价格因素，下同)；全国农民人均现金收入1345元，同比增长16.1%，实际增长10.9%，同比加快8.4个百分点；与全国相比，内蒙古农牧民人均现金收入低近10元，实际增长速度快12.6个百分点。在2004上半年我区农牧民人均1335.83元现金收入中，非生产性的农牧民家庭财产性收入和转移性收入分别为11.76元和68.9元、同比分别增长63.03%和1.21倍，两项增量之和对现金收入总增量的贡献率为14.1%，非生产性现金收入增长的主要原因是国家新出台的粮食直补政策和退耕还林还草补贴政策的兑现，两项合计增量为34.85元，占全部非生产性现金收入增量的82.31%；上半年农牧民人均工资性收入为183.19元、同比增长36.02%，工资性收入增加额对现金收入增长的贡献率为16.2%；农牧民家庭经营性现金收入为1071.99元，同比增长22.78%，家庭经营性收入对整个现金收入增长的贡献率为66.35%，其中第一产业对现金收入增长的贡献率为60.9％，而第一产业现金收入增长的主要原因是出售农畜产品的现金收入大幅度增长，由于农畜产品价格普遍上涨(上半年农畜产品物价指数上涨了11%)的拉动作用，使得农畜产品出售数量大增，现金收入也随之大幅度增加，上半年我区农牧民人均出售农畜产品占到家庭经营收入增加量的95.16%。

可见，我区2004年农牧民人均现金收入的较大幅度增长主要是建立在粮食、肉类、禽蛋、食用油等农畜产品及其加工食品的普遍涨价的基础之上的，2003年四季度以来粮食、禽蛋等价格上涨30%多，肉类、食用油等价格上涨也有20%多。而进入2004年三、四季度以来粮食、肉类、禽蛋等价格的上涨势头逐渐缓解，食用油等价格已出现回落；粮食等农畜产品价格上涨态势的延续时间以及它们保持较高价位的时间都是变数很大的，自然主要依托粮食等农畜产品价格上涨而拉动的农牧民收入的增加也是不稳定、难持久的。再则农牧民可供出售的农畜产品量也是有限的，特别是贫困的农牧户剩余的农畜产品很少或者没有，价格再高对其增收的作用也微乎其微。另外，粮食等农畜产品价格上涨的同时，化肥、农药、农膜、农业灌溉用水、农用电、农用柴油、良种等农用生产资料响价格也在上升，2003下半年以来化肥、农药、农膜等的价格上涨均在20%左右，农用柴油、良种等的价格上涨更多一些，还有农牧民生活日用品的价格也有不同程度的提高，这样农牧民生产成本上升、生活费用增加，即在总收入增加的同时、总支出也在增加，收支相抵，净收入或纯收入就少了。

（二）农村及农业产业结构的调整滞缓，且农业及种植业结构调整、退耕还林还草与维持粮食综合生产能力的稳定提高在一定程度上产生了矛盾

内蒙古农村牧区工业化、城镇化水平低，产业结构优化升级的步履迟缓。国内生产总值三次产业结构，内蒙古2003年第一产业为19.5%、第二产业为45.3%、第三产业为35.2%,比全国同期第一产业高4.9%、第二产业低6.9%。乡村劳动力从业结构，内蒙占2002年第一产业为82.35%、第二产业为6.50%、第三产业为11.15%，与全国同期相比第一产业高16.43%、第二产业低8.88%、第三产业低7.55%。产业结构的合理化、高极化，主要在于随着农牧业剩余劳动力向第二、三产业转移，第一产业的比重减少而第二、三产业的比重增加。内蒙古的三次产业结构与乡村劳动力从业结构，不仅低于全国的水平、也低于一些西部省、市的水平，表明内蒙古农村牧区产业化、工业化、城镇化还是非常落后的。

农业部门结构、种植结构及产品结构逐步改善，结构调整优化的速度相对缓漫。内蒙古农业的部门结构逐步向合理化的方向演进，农林牧渔结构中“农”的比重从1985年的63．90％经1990年的65.7%与1995年的62.0%降至2000年的56．8%、进而又下降到2003年的50.4%；“牧”的比重从1985年的29.2%经1990年的29.6%与1995年的34.0%升至2000年的37.8%、进而又上升到2003年的40.1%；林业、渔业的比重也呈升势。然而内蒙古农业部门结构调整优化的速度相对缓慢，从1980年到2001年农业部门结构中农、牧的比重，内蒙古的“农”仅下降了不到一个百分点、“牧”上升了十点一个百分点，而全国的“农”下降了八点五个百分点、“牧”上升了十三点九个百分点。

由于退耕还林还草工程的实施，耕地面积的减少，特别是种田比较利益的下降等，内蒙古农作物的总播面积由1999午的607．7万公顷减少到2003年的574.9万公顷，减少了32.8万公顷。由于种植业内部结构及其产品结构的调整优化，粮食作物占农作物总播面积的比重由1999年的81.5%下降到2003年的70.5%，降低了十一个百分点；2003年，我区粮食作物、经济作物和以饲草料为主的其它作物种植结构由上一年的73.8:17.7:8.5调整为70.5:18:11.5。说明经济作物、饲草料作物的种植比重增加了，种植结构有了一定程度的改善。

然而，退耕还林还草工程必须实施，草原森林区域滥垦出的耕地、水土流失严重地域的坡耕地、沙漠化剧烈地区的耕地等，应该退下来还林还草。农业产业结构优化、种植业结构调整等，符合农业与农村经济的发展规律，还必须进行下去。当前应该做的工作是，严格耕地保护，杜绝浪费、合理征用;在水土条件优越的平原农区，新开发一些耕地;加强农田水利基本建设和中低产田的改造，大力推广普及先进的农业生产模式和管理制度等，从而提高粮食单产，使我区的粮食单产由目前的225公斤左右提高到全国平均水平的300公斤左右，实现农业特别是种植业的高产、优质、高效、绿色、安全，巩固并提高粮食的综合生产能力。

（三）农业与农村的投入严重不足，表现为财政投资较少，金融、信贷资金缺乏，农民自身的投入能力极其有限等

内蒙古农业支出占财政支出的比重，2002年为8.83%，比1980年低12.73%，比1990年低4.32%，比1995年低1.23%，比2001年还低1.54%，而2003年内蒙古农业支出占财政支出的比重为7.55%,比2002年还要低1.28%,内蒙古农业支出占全国农业总支出的比重，1995年为1.79%，2000年为1.75%，2003年为2.03%,可见，内蒙古农业支出占财政支出的比重逐年下降的势头更大，内蒙古农业支出占全国农业总支出的份额也很小，农业与农村经济的财政支持力度微弱。

近年农村金融体系对农业与农村经济的信贷支持力度不但没有加强，反而有所下降。随着国有商业银行的经营战略调整，除农业银行外，其它几家国有大商业银行基本不向农村发放贷款;农业银行的市场定位也逐渐从农村转向城市、由农业转向工商业，除发放部分农业开发与扶贫贷款，对农村资金的投入大幅度下降，而还留在农村的网点主要是吸纳存款、使农村资金外流;邮政储蓄是农村资金向城市流失的重要通道;农村信用社实质上也没有把全部资金投入农村与农业;作为政策性的农业发展银行职能单一、资金有限，主要在支持粮棉油等农产品的流通部门。农业信用社已成为农村及农业贷款的主要、单一、垄断性的机构，农村信用社的农业贷款余额占全部金融机构农业贷款的比例，当前达到80%以上。然而，农村信用社资金实力有限，加之其产权不清、管理混乱、规模较小、资金利息成本高、结算渠道不畅以及吸收农户的存款增加而向农户贷款的比重在下降等，使得农村信用社对农业与农村经济发展的资金支持能力不强。内蒙古农村信用社给农户的贷款占其存款的比重，由2000年的72.33%减少到2002年的71.43%，降低了近1个百分点，说明农村信用社的资金投向亦存在非农化的倾向、农村资金通过农村信用社也有一定的外流。

二、内蒙古“三农”问题的解决途径

（一）千方百计地增强对农业和农民的直接补贴与间接支持的力度

我国及其内蒙古对农业和农民的间接支持与直接补贴都远远低于世界的水平，在WTO“绿箱政策”与“黄箱政策”的基础上，研究制定实施对弱质产业农业、弱势群体农民、落后区域农村保护、补贴、支持的具体办法，是促进“三农”发展特别是增加农民收入的重要环节。当前正在试行的把过去通过流通领域对粮食等的大宗农产品实行的间接补贴，改为对生产销售粮食等大宗农产品的农民的直接补贴，这是一种很好的办法，可以在一定程度上扭转国家对粮食的补贴大部分被流通部门享有，农民得到的实惠很少的不良状况。其实，既应该进一步建立健全农业的保护价制度，也应该制定实行对农民的直接补贴制度；除了粮食的直接补贴，还可以尝试根据农户承包经营的耕地面积，按亩制定标准定额（如一亩多少元人民币），由政府给予农民家庭直接的现金补贴。

（二）有效增加农业与农村的投入

切实贯彻“多予、少取、放活”的方针，千万百计地增加对农业及农村的投入，是实现农业与农村经济可持续发展、走出农民增收难困境的基本保障。各级政府要继续增加对农业基本建设、农村基础设施建设与生态环境保护建设的财政投资，且随着GDP的增长、财政收入的增加，用于农业与农村的财政支出在总支出中的比重要以一个科学合理的速度不断增大，而不是减少。加速推进农村信用社的改革完善，增强其生机活力特别是对“三农”的信贷支持能力，同时规范特别是增强农业银行、农业发展银行等金融机构为农业与农村服务的职能，开拓农村、农业、农民的保险业务，逐步建立健全农村商业性与政策性相结合的金融体系，从而大幅度增加农业与农村金融资金、信贷资金的投入，使农业与农村资金短缺、投入不足的不良局面有所改观。吸引社会各界对农村进行资金、技术、人才的投入，鼓励其到农村发展第二、三产业，发展集约化、规模化、产业化的第一产业。引导、激励农户自身增加生产性的投入，提高其发家致富的积极性。

（三）切实贯彻农业减免税费的政策，有效防止农民负担的反弹

从2005年开始我区全部减免农业税的政策要切实贯彻执行，同时要避免农民负担以其它的形式再度加重。由于越是落后地区农业税就越是其财政收入的主要来源，若减少了农业税率与税额，便使其原本的“吃饭财政”更加捉襟见肘，这样就可能影响农业税费制度改革的深化与完善，甚至会引起农民税费负担的反弹。所以，能够同时调动中央政府、地方政府相广大农民的三个积极性，是农业税费制度改革进一步完善的主要目标与重要内容，也是走出“黄宗艾羲定律”(即税费每改革一次，农民负担就反弹一次，加重一次)怪圈的好办法。

（四）将农村社会化服务体系的建立健全，与农业产业化和规模化的推进、农村合作经济组织的发展有机结合起来

内蒙古要做精第一产业，发展集约化、现代化的大农业，就必须有发达的农业服务业、完备的农村社会化服务体系作为前提与基础来支撑，国外发达国家农业发展的经验、国内农业先进地区的现实已证明了这一点。随看我国市场经济的发展、人民生活水平的提高，特别是加入WTO以后，农业的市场竞争越来越激烈，农产品既要经历国内市场的挑选、也要接受国际市场的检验。小规模、传统型、低技术含量的小农经济及其质量较低、特色不明显、缺乏一定批量优势的农产品，在剧烈的市场竞争中只能处于不利的地位，也不能满足我区城市扩张与第二、三产业大力拓展的需要；而发展农业服务业，建立产前、产中、产后成龙配套的农业社会化服务体系，便可以很有效地提高农业的技术化水平、标准化水准及其由服务纽带连接而成的农业规模化优势，从而逐步实现农业的优质化、特色化、社会化及集约化、现代化，大幅度地提高农产品的市场竞争能力。

农业社会化服务体系的完善要与农业产业化的拓展结合起来。实现农业的产业化、集约化，既需要龙头企业的带动，也需要农业社会化服务体系的支撑。建立“企业加基地加农户”的农业产业化发展模式、强化龙头企业的服务功能是非常重要的，要把龙头企业服务功能的放大与农业服务业的发展有机结合起来，将龙头企业的服务作为农业社会化服务体系中的重要因素、关键环节之一，从而使农业社会化服务体系与以农业产业化为动力、纽带而形成的农业及其相关产业群快速高效、协调持续地发展。

（五）着力推进农村的工业化、城镇化

工业化、城镇化水平低下，是内蒙古农村经济发展相对落后的主要原因，也可以说是内蒙古生态环境恶化的原因之一。加速推进工业化、城镇化，不仅有利于内蒙古经济增长率的上升，有利于居民特别是农民收入水平的提高;同时也有利于生态环境的保护建设与改善，因为解决我区沙漠化、水土流失等最主要生态环境问题的根本出路，主要在于有效减少人口对草原、森林、耕地等农业资源的直接压力，转移一大批农牧民从事非农产业。

内蒙古农村必须走一条有特色的新兴工业化道路，要发展生态产业、绿色产业及环保产业(生态农业、生态牧业、生态林草业、生态工业、绿色食品产业、生态旅游业等），同时不断推进产业升级，实现传统产业及新兴产业的集约化、生态化及信息化，由粗放型、掠夺式的生产方式向集约型、持续式的生产万式转变。具体地说，第三产业，要大力拓展草原文化产业、生态旅游业等的特色优势产业;第二产业，在发展生态工业和环保产业的总体框架下，着力提高绒毛加工业、乳品加工业、粮食加工业等的综合素质与竞争能力，增加优质高效的符合环境标准产品、绿色加工食品等的有效供给量，最大限度地减少工业“三废”的排放量，逐步推进清洁生产、循环经济;第一产业，要大力发展生态农业、生态畜牧业、生态林业、生态草业等，生产优质高效的绿色食品、有机食品及特色产品，同时涵养草原、耕地、森林等资源，遏制沙漠化与水土流失，改良生态环境。

（六）实行“政农分开”，切实保障农民的生产经营自主权，真正将农业与农村经济放开、搞活

农户既是生活单元、也是经济单元，一个农户其实就是一个自主经营、自负盈亏的市场主体、小型企业，工业上实行“政企分开”，农业上也应该讲究“政农分开”。各级政府尤其是基层政府不应以“调整结构”、“建设工程”、“搞开发”、“办基地”等借口，剥夺农民对土地(耕地、草场等）的承包权以及承包期内的使用权，不得干涉农户种什么、养什么等的生产经营自主权。总担心农民自己走不好，总想拉着、甚至赶着他们走，今天让农民这么干、明天又让农民那么做，这样的做法往往事与愿违、造成不良的后果，农村实际工作中如此的例证还是较多的。其实农民是理性的、也是聪明的，在现实经济、社会、生态条件约束下农民所做出的生产经营方案选择也一般是合理的;农民知道什么产品市场前景好就应该生产什么，农民也懂得农田干旱了就多浇水、草场退化了就少养畜。农民需要的是全面周到的服务，准确及时的信息、诚恳平等的指导、真实有效的示范，需要的是一个健康有序的农村经济社会发展的好环境。