内蒙古城乡差别的状况及其对策

额尔敦其其格

一、内蒙古城乡差别的状况

（一）城乡居民收入差距

1. 城乡居民收入绝对差。改革开放26年来，内蒙古的城乡居民收入绝对差在不断扩大，呈剪刀差状态。如表1所示。1978年城乡居民收入差距为170元，2004年扩大到5517元。2000年至2004年，农牧民人均纯收入五年共增加726元，相当于城镇居民可支配收入增加量3430元的21.16%。

2.城乡收入之比（表1）。经历了一次缩小的过程，目前正处于继续上升阶段，而且超过了改革初期，创造了26年改革中的新高。国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料显示城乡居民收入之比一般为1.5：1，超过2：1的国家只有3个，中国为其中之一。内蒙古的这一指标已到了社会承受的极限。

3.城乡居民收入增长速度。内蒙古农牧民收入80年代快速增长，90年代后期增幅减缓，2000——2004年，没有从根本上扭转上世纪90年代以来增速下滑的趋势，只是有所恢复性增长，表2所示。

（二） 城乡居民消费差距

城乡差距并不局限于以收入为主的生产领域，消费方面的差距也应作为其差距的一个内在表现。

1.城乡居民消费绝对差，表3所示。

需要注意的是城乡消费差距比收入差距更为明显，不仅差距的绝对值大，比值也更高。仅2003年，消费水平相差5596元，消费比是4.36：1；而收入之差是4745元，收入之比为3.1：1。可见城市居民享受着更多的社会保障制度下的隐性收入，因而消费支出高；相比之下，农牧民收入中包括实物性收入，在支出中还有再生产投入的支出，加上各项社保制度在农村牧区刚刚开始启动，实施力度与城市相差甚远，因而消费能力受制于收入水平就不可避免地成为一种必然。

2..城乡居民消费恩格尔系数，表4所示。

3.城乡居民主要耐用品普及率（每百户拥有数），表5所示。

至于家用汽车、空调、组合音箱的拥有量差距就更大。

（三）产业结构变化不协调

1.一二三次产业发展速度差，表6所示。

城乡发展不协调从根本上看是一个结构失衡的问题，以前有专家用一二三次产业的速度差异来揭示工农之间、城乡之间的发展不平衡问题，可见这个指标有其一定的意义，但人们在使用时谨慎。因为，第一产业发展缓慢有其必然性，而且第二第三产业中的一部分在农村。尽管如此，一二三次产业发展速度差异过大，仍是城乡发展不协调的重要反映。

2.农业劳动力份额与农业GDP 份额比较，表7所示。

农业劳动力份额，1990年为55.8%，2004年为50.4%，14年仅下降了5.4个百分点；农业的GDP份额由35.3%下降到18.7%，下降了16.6个百分点；2004年农业的劳动力份额比其对GDP份额高出了31.7个百分点。从各国情况看，农业的劳动力份额高出其GDP份额有一定的普遍性，但高出31.7个百分点实属罕见。

（四）城乡教育发展差距

城乡发展不协调不仅表现在收入、消费和产业结构这些经济发展方面，而且也表现在社会发展方面。从教育发展水平看，城乡之间的差距是非常明显的。

1.城乡教师配备，表8所示。

2.辍学率

2001年，全区普通初中辍学率2.09%，农村牧区3.57%，相差1.48个百分点。小学0.10%，农村牧区0.25%，相差0.15个百分点。2004年，全区初中毛入学率为95.3%，普通初中辍学率为3.4%。全年学龄儿童入学率为99.4%，小学辍学率0.86%，基本上是由农村牧区所属。

3.城乡升学率

2003年，全区小学学龄儿童入学率为98.36%，城市99.8%，乡村96%；小学生升学率为96..97%，城市为99.8%，乡村为95%。

（五） 城乡卫生差距

从卫生发展水平看，城乡差距更为明显。

1.城乡卫生技术人员拥有数。2003年，城市7.34万人，乡村1.87万人，相差5.47万人。

2. 城乡病床数。2003年，城市有6.23万张，农村为1.29万张，相差4.94万张。

（六）城乡社会保障差距

中国社会保障体系目前主要限于城市，基本上还没有延伸到农村。

1.城乡养老保险覆盖面。2004年，全区参加基本养老保险职工达226.8万人，在农村牧区这一项措施还未实行，只有局部地区实行社区养老金制度。

2.城乡参加失业保险职工数。2004年，城市222.3万人，农村尚未实行。

3.城乡最低生活保障覆盖率。2004年，内蒙古城乡最低生活保障覆盖面城镇有700253人，农村牧区36019人。投入资金城市为2.5亿元，农村牧区310万元。

除上述6个方面外，在文化事业、交通运输、供电供水等基础设施及其政治、法制、国民待遇等方面，城乡之间也存在着明显的差距。

二、城乡差距产生的根源

（一） 对农牧民索取的多削弱了农牧民自我积累和发展的能力

1. 剪刀差。建国之初，基于建立社会主义制度和大办工业的迫切需要，我国推行了全面的以“城乡分割”为主要特征的计划经济体制，工农业产品交易在严格的价格“剪刀差”下运作，农业剩余被大量转移到工业尤其是重工业及必需的城市配套基础设施等领域的建设，即使改革开放后国家实施了一系列支持农产品价格的措施，工农产品价格“剪刀差”依然存在且呈上升趋势，其原因就在于这种长期资源的“剥夺”使工业有着相对雄厚的要素支撑，反之，农业则因缺乏“养分”致使“后天发育”不良。

2. 税费负担。地方政府特别是县乡政府为维持机构运转而向农民索取较多。90年代以来，国家向农民索取的行为主体和出发点发生了很大变化：从主要由中央政府向农民索取，转变为主要由地方政府特别是县乡政府向农民索取；从以工业化积累为主要目的，转变为以维持机构运转为主要目的，这两个转变是上世纪90年代以来农民负担过重问题愈演愈烈的根本原因。近年来，为减轻农民负担，从中央到地方下了很多工夫。但目前农民负担的税费总额仍相当可观。一是行政事业性收费、集资、罚款、摊派和上缴有关部门等社会负担较重。财政供养人员增长较快是我区县乡较为普遍的现象。二是以资代劳。生态环境建设，如种树种草；基础设施建设，如修路、修水库等义务性或有偿性劳动 ，现基本以资代劳为主。再如上交提留统筹，“一事一议”筹资等各种名目繁多的上交集体的各种款项较多，费用也多。

3.乡镇企业缴纳大量税金。起步于“六五”时期的自治区乡镇企业，逐渐成长为推动全区国民经济增长的重要力量。上世纪90年代以来，乡镇企业继续支撑着全区国民经济的增长，一个重要的表现就是乡镇企业每年都提供着相当数量的税金。2002年，全区乡镇企业上缴税金38亿元，占自治区财政收入的18.95%。

4.低价征用土地并导致土地价差收益大量流失。其一是，政府运用行政权力强制性地从农民那里征到土地后给予的补偿非常低。其二是征地的权力使用太滥。即为了经营性的开发，为了房地产商的利益，政府也在征地，这些被征走的，农民得不到充分补偿的土地，被低价征用，加价出让，成为地方财政的重要收入来源。

（二） 公共资源的分配向城市倾斜投入农村的比例太低

1.区级财政用于农业的份额过低。内蒙古自治区属于财政资金不能自给的地区，虽然从绝对量上财政支农资金逐年在增加，但财政资金的增长幅度低于财政支出的增长幅度，财政对农牧业的投入份额逐年在下降。上世纪90年代以来，自治区财政用于支农支出占地方财政支出的比重呈下降趋势。“八五”期间下降3.1个百分点，“九五”时期又下降1.9个百分点；2002年支农资金364853万元，占当年财政支出的8.83%，2003年支农资金为35.5亿元，占当年财政支出的7.55%，比2002年还要低1.28个百分点，比2001年低2.82个百分点。

2.区级财政用于社会事业发展的支出分配农村的份额过低。如区财政用于教育经费的投入呈下降趋势。但有限的投入有失平衡，基本流向了发达的城镇，教育资源也流向城镇。教育上的“贫富悬殊”已造成很大的负面影响。

3.自治区财政用于社会保障的支出分配给农村的过低。城市近年来已建成较为完整的社会保障体系，除企业和职工个人要缴纳一部分社保费以外，自治区（含国家）财政每年要给予大量补贴，基本做到了应保尽保。如2001年，全区社会救助人员1981110人，城市307889人 ，资金12736万元；农村1673221人，资金593万元（国家预算安排资金274万元）无论人数上还是资金扶持上城乡有相当的差距。

（三）实行城乡有别的管理体制

1. 严格的户籍管理制度。严格的城乡有别的户籍管理制度是城乡二元社会得以形成和长期保持的制度保障。大批剩余劳动力滞留于农业和农村，是农民收入增长缓慢农业效益低下的根本原因。目前尽管大批劳动力已经进城务工就业，但城市政府没有把为民工提供公共服务的成本纳入财政预算范围，导致对进城务工就业的民工乱收费仍十分严重。

2. 产业政策的城市倾斜。在供求关系处于卖方市场，经济发展主要受资源约束时期，产业政策的着眼点是控制乡镇企业与国有企业争资源，强调乡镇企业“三就地”；在供求关系处于买方市场，经济关系主要受市场需求制约的时期，产业政策的着眼点是控制乡镇企业与城市国有企业争市场，限制“五小”、“十五小”，实际上主要限制的依然是乡镇企业。

3.信贷政策的所有制歧视。信贷资金大量投向城市国有企业，而对农村乡镇企业、个体私营企业严格限制，使银行信贷资金的配置效率低下。2004年，全区第一产业占生产总值的19%（当然这个比重今后还要下降），而农业贷款余额仅占金融机构贷款余额的6.2%，也就是说，全区农业仅仅用于全社会6.2%的贷款就创造了全社会19%的财富。另一个数据是2004年全区国有银行各项贷款增长15.88%，而农业贷款却是负增长，为-7.25%。

盖言之，长期以来沿用“城乡差别发展”战略，看似“重点突出”，其实导致了巨大的城乡差距、经济社会发展差距、贫富差距、地区差距。具有扩大之势的上述差距不仅制约了国民经济的良性循环和健康发展，而且已危及社会稳定乃至国家的长治久安，成为一个复杂的、重大的政治问题、经济问题、社会问题。

三、 缩小差距的对策建议

解决上述诸多差距，必然要靠统筹城乡经济社会发展。弥合差距已不能单靠市场自发的力量，只能通过政府强有力的统筹，贯彻落实“多予、少取、放活”大思路，加强对“三农”的支持和倾斜。

（一）关于多予

1. 把国家和自治区财政用于支持农业的比重提高到10%。

2. 把农业科技投入提高到相当于农业GDP的1%。目前我区农牧业科技投入约占农牧业GDP的0.3%左右，全国的这一指标才达到0.4%，而发达国家平均2.37%，发展中国家平均为0.7——1%，增强农业科技的创新能力，储备能力和转化能力，是提高全区农牧业综合生产能力的重要条件。

3. 把新增教育、文化、卫生事业经费主要用于农村的比例明确为70%。一是明确“主要”的确切含义，建议在具体落实时应从数量上确定为70%，主要解决农村牧区人口知识贫困、卫生条件极差等根本问题；二是要落实机制，如向同级人大报告、向社会公开、向媒体公开中央和地方各级财政的相关数据，在适当的时候，也可以考虑把这一指标作为考核干部晋升的条件；三是继续保证实施落实对农村牧区义务教育阶段学生的“两免一补”政策，同时建议将享受面扩大到极少少数民族生的高中阶段，以解决极少少数民族因知识贫困而导致的被动边缘化问题。

（二）关于少取

1.加快降低农业税税率步伐。2004年，全区已有6个盟市全额取消了农业税，其他盟市税率由7%降到4%，这样农牧民税赋负担降低60%以上。2005年，全区范围内全部免征农业税，对先免征农业税地区所造成的财政缺口，由自治区政府通过转移支付解决，同时应考虑建立城乡统一税率制。

2.明确县域金融机构对农村社区的再投资义务，减少农村牧区资金外流。一是国有商业银行要改变其经营方针，对县域经济给予充分的关注和支持。二是加快农村信用社改革步伐，增加金融实力，提高服务功能。三是对邮政储蓄进行分体式改革。即市级成立邮政储蓄银行，而县域中则把现有的邮政储蓄划归信用联社。四是对农业发展银行应重新确定其性质和市场定位；变单一的政策性银行为政策性和商业性兼容的金融机构。

3改革土地征用制度。保护农民的土地财产权利，明确界定政府的土地征用权和征用范围，提高公益性用地的补偿标准。对经营性用地应由市场形成价格，并提高农民的议价地位。同时应构建允许集体非农建设用地直接进入市场的政策及其实施机制。

（三） 关于放活

1.尊重农牧民的生产经营自主权。当前，尤其要防止因部分农产品供求关系的变化而重返干预农民生产经营决策的老路，不能层层下达种植面积及产量指标等。

2.尊重农民的创造。应尽快明确农村牧区专业合作组织的法律地位，并给予大力支持。对农村金融创新应更加宽容，给“草根金融”一定的发展空间。

3.消除所有制歧视。打破所有制界限和路径依赖。国家和自治区用于支持农业和农村的资金，可以不分所有制性质，用于一切有活力的龙头企业、合作组织和农村牧区能人等。

4. 给农牧民国民待遇。所谓农牧民国民待遇问题，是指在二元结构下，中国农民与非农民之间的平等待遇问题，主要是指国家在最基本的政策和制度方面，如何对待所有国民的问题。尽快出台《农民权益保护法》，落实农民的选举权、被选举、迁徙自由权、受教育权、财产权，社保、土地、收入、纳税、公共产品享用等所有方面与城市居民具有同等的权利，这是构建社会主义和谐社会的根基，是实现社会成员共同富裕的根本途径。