当前我国“城市经营”实践的本质及改革建议

刘震民　张　洁

一、当前我国的“城市经营”实践

加大城市基础设施的有效供给必须有充足的资金来源，但是长期以来，我国的城市基础设施投资主要是靠财政拨款，而地方政府财力严重不足，为弥补财政资金的不足，地方政府逐步走向公共资源的市场化道路，通过公共资源的市场化运作来发展城市基础设施，这就是自上世纪90年代中后期在我国掀起的“城市经营”浪潮。随着“城市经营”实践在我国城市深入展开，其弊端也日益凸显:

（一）城市基础设施价格体系不合理，福利性定价与垄断高价并存，阻碍了市场机制的发挥

长期以来，我国把城市基础设施被当作社会公益性福利事业来办，片面强调城市市政公用设施的公益性和福利性，实行低价或无偿提供政策，只强调其公共服务性质，不认识公共服务也是社会经济活动，因此亏损都由国家进行贴补，使大量的城市基础设施产品如水、公共交通等的价格背离和低于价值，造成的直接后果是：一方面企业经营亏损，靠政府补贴维持经营，地方财政不堪重负，企业缺乏自我生存和发展能力；另一方面价格信息扭曲，不能如实体现供求关系，客观上纵容了对资源的浪费和对环境的破坏。另外一个极端是城市基础设施产品的垄断高价。城市基础设施属于公共物品，必须实行普遍服务制来保证穷人也能够享受基础设施服务。而近年来我国城市基础设施以牺牲市民的福利水平为代价换取政府收入的增加，必然使市场化经营的效果大打折扣。

（二）地方政府严重越位导致的行政垄断难以打破，竞争机制没有形成

在上世纪90年代以来的城市基础设施建设中，由于各级财政资金有限，银行也在进行改革，依靠城市政府很难再贷款，使得一些城市开始尝试组建各种国有企业或公司，如城市建设投资公司、城市自来水集团公司、城市燃气公司等，由于这些公司大多是由政府直接出资建立或干脆由隶属于原行业主管部门的国有企业通过改制建成，这就带来了两个问题，一是这些公司的公司治理结构不很完善，造成经营中的效率难以得到有效的提高；二是这些公司并没有与相关主管部门进行彻底的脱钩，仍然带有浓厚的政府色彩，使得在该行业中一般的非国有公司很难与之进行平等的竞争，充分竞争机制并没有形成。

（三）政府缺位严重

政府不仅存在严重越位，同时由于我国政府扮演角色的模糊，政府缺位现象也严重。如：许多城市政府对于城市基础设施只重筹资建设，而忽视对于建后的经营效益的关注，对于一些基础设施运营中出现的违背社会效益的现象缺乏相应的管理措施，这是典型的政府缺位的表现。据报道，2004年7月13日国务院六部门在对全国532座污水处理厂的检查中发现，有275座非正常运行，占51．7％；其中，43座基本没有正常运行，占8.1％；运行负荷不足30％的121座，占22.7％；出水水质超标的111座，占20.9％，平均超标天数为152天。

二、“城市经营”的理论基础

“城市经营”是对公共物品进行市场化运作，其理论基础是公共经济学中关于城市公共物品的性质的基本理论内容。传统上，城市基础设施属于公共物品，必须由政府提供。其原因是公共物品的非竞争性和非排他性。公共物品的非竞争性意味着同一单位的公共物品可以被许多人消费，它对某一人的供给并不减少对其他人的供给。这里包含两方面的含义：一是边际生产成本为零，即增加的消费者引起的边际生产成本为零。二是边际拥挤成本为零，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象。按照帕累托最优所要求的价格等于边际成本的资源有效配置原则，这些产品应该免费提供，即由政府提供。而公共物品的非排他性指的是由于排他成本高昂，公共物品一旦提供给某些人，就不能阻止另外一些人从中受益。这样，每个人都相信他付费与否都可以享受公共物品的好处，那么，他就不会有自愿付费的动机，而倾向成为“免费搭乘者”(FreeRider)，从而公共物品的投资无法收回，使得没有任何厂商愿意对公共物品产生投资激励，从而导致公共物品的供给不足，并带来效率上的损失。市场机制不能有效地提供公共物品，公共物品只能由政府提供，利用财政机制对公共物品进行生产资源的有效配置。所以纯公共物品的非竞争性和非排他性决定了其必须由政府提供。如国防、天气预报以及绿地等。

然而，城市基础设施大部分并不同时具有非排他性和非竞争性，还有不少公共物品只具有这两个特性中的一个。从这个意义上而言，公共物品又可以划分为排他的公共物品和竞争性的公共物品两类。对于能够排他的公共物品而言，虽然消费是非竞争性的，但在技术上却可以排他。如公园、桥梁、煤气厂、地铁、轻轨、自来水厂、垃圾焚烧厂等，就是典型的“准公共物品”。由于这类物品具有显著的外部利益，所以一般需要政府提供。但由于这类产品又具有很强的排他性，故可以将“免费搭车者”排除在受益范围之外，因而其收益可以定价，供给成本也有望得到补偿，这就使市场化的提供方式成为可能。

对于竞争性公共物品而言，在未出现拥挤现象之前，大家可以同时享用互不影响，从这一点看具有公共产品性质。但当达到拥挤点之后，吸纳一个额外消费者的边际成本不为零，人数过多或拥挤将降低现有消费者的收益。这是由于随着经济的发展与需求的急剧扩大，一些过去还具有非竞争性的公共物品，已经出现了相当程度的竞争性。如随着我国水资源危机的日益加剧，其竞争性已日益显著。再如，随着经济的发展，城市道路的拥挤程度日益加剧，这使得过去的纯公共物品已经变成了准公共物品。

由以上公共经济学中公共物品的两个基本特征可以得出，公共物品的非竞争性和非排他性并不是绝对的，随着市场需求的扩大，以及收费机制作用的发挥，公共物品的非竞争性向竞争性演变，而其非排他性也可以通过收费机制来进行排他，即大部分的公共物品逐步具有准公共物品的性质，而城市公共物品大部分具有地域性的特征，其准公共物品的特征也比较明显，因此可以通过市场化的方式来进行经营和管理。

三、对当前我国“城市经营”的改革建议

（一）规划是前提

城市基础设施采用市场化经营，而市场行为常会导致发展的无序，为了追求局部利益的最大化而忽视整体的发展利益。城市规划则恰好是从城市的整体利益出发，通过对城市发展状况准确把握，科学地分析和确定城市未来的发展方向和目标，同时城市未来发展的空间布局进行合理的安排和部署。它是一切城市建设活动的标准和依据。只有在城市规划的指导下，才能保证其最终目标的实现。

（二）完善相关法律法规，加强对微观企业的规制

当前我国城市基础设施的市场化经营，实际上是计划经济向市场经济的过渡，必然涉及许多敏感、有争议的问题特别是涉及公私合作、政企分开等一些深层次的问题，必须严格地遵循法制，同时要使已有的行为尽量规范化、法制化。同时在多方主体参与城市基础设施的建设的过程中，即放松进入规制的同时，政府要加强对这些微观主体的质量规制和价格规制。

（三）进行纯公共物品和准公共物品的区分，确定可以市场化经营的城市基础设施项目

“城市经营”是对城市公共物品的市场化运作，为此，需要对公共物品进行分类，只有具有准公共物品性质的公共物品市场机制才能得以发挥。

（四）多方竞争、平等参与城市基础设施的经营

多方参与城市基础设施的经营意味着将市场化机制引入，打破政府垄断经营城市的公共服务。中国当前城市基础设施的市场化经营的最主要问题是政府角色不清，政府越位干预经济运行，缺乏多方参与机制，虽说也吸引了大量资金，但是这些社会参与仍然是附属的形式，很难形成真正的竞争参与格局。这种竞争不单是指市场的竞争，在这种市场主体平等竞争的格局下，政府的角色和职责就变成了竞争机制发挥的保障者而不是经营者。