农村信用社改革面临十大矛盾

杨家才

当前，农村信用社改革如火如荼，随着改革的不断深入，农村信用社经营管理中一些新的矛盾、新的挑战又悄然浮出水面。根据调查与思考，当前农村信用社改革和今后一段时期将面临着十个新的矛盾，笔者试图在深入分析的基础上提出建设性意见，以供政府、监管部门、农村信用社参考。

行政支持与行政干预的矛盾

从改革的实际情况来看，各省都给了农村信用社一系列的扶持政策，既有资金上的投入，税收的减免，不良资产清收，也有管理部门的完善，农村信用社与地方政府的关系变得紧密起来。地方政府在给予农村信用社支持的同时，必定提出对农信社加大对地方的投入以及人事、财务等方面的要求，其中有些要求是合理的，有些要求虽然符合社会公众利益但不一定符合农村信用社利益，甚至会提出违背市场经济规律的要求，这就引发了行政干预。

农村信用社希望政府多给予支持，但不希望受到太多的干预。因此，要解决行政支持和行政干预的矛盾，地方政府、银监部门、农村信用社三方要做到相互支持、协调配合。一是地方政府要依法依规管理农村信用社。坚持政企分开的原则，不干预农村信用社的具体业务和经营活动，但要依法加强对农村信用社的风险管控和行业管理，尤其要加强对农村信用社的“四自”能力的培养。同时要防止省联社及办事处把县(市)联社当成分支机构，干预其具体经营决策。二是农村信用社要强化支持“三农”和防范风险的责任，规避行政干预。农村信用社要把握分寸，严格执行现行法规，守法经营。对政府合理的要求要满足，要主动做好支持地方经济，特别是支农工作。对地方政府的不合理的行政干预，要多解释、多沟通，争取地方政府的理解和支持。要主动向政府汇报国家金融政策法规，强调农村信用社是独立法人企业，自担风险，不能干预；主动汇报经营管理情况，征求政府意见，做到经营管理透明。三是银监部门要依法加强对农村信用社的监督、检查和处理，抵制行政干预。银监部门要督促农村信用社合法合规经营，引导农村信用社坚持为“三农”服务的经营方向。对因行政干预而出现的不合规信贷业务、财务活动和人事安排，要及时提出风险预警，并按规定采取措施及时处置，遏制各类风险。

政府主管与法人监管的矛盾

农村信用社改革后，农信社交给省级政府管理，形成了政府主管，银监局监管的管理模式。银监会的监管理念是法人监管，监管的内容是风险，而省政府对农村信用社管理的是人财物和经营行为，那么农村信用社将更多地听命于政府，而政府又不是银监部门的监管对象，在一些具体问题的处理上就不免与监管部门有分歧，容易产生一些工作矛盾。当银监部门对农村信用社部分信贷资金投向、大额贷款投放，以及一些违规行为进行监管和查处时，农村信用社可能会拿政府的文件、指示来说明、辩解，就像过去工农中建一样，银监部门对省市县分支机构进行检查，其分支机构拿总行的行业管理规定来说明、对抗，省级监管部门管不到商业银行的总行，这样很容易抵消监管的作用。

改革之后对农村信用社的监管，在坚持法人监管的原则前提下，一是对省政府要加强沟通，讲明政策，阐明原因，形成主管与监管的合力。省政府是委托省联社对全省农村信用社进行管理，不管省政府对农村信用社有什么要求，都必须通过省联社进行，但必须合规、合法，符合监管的要求。二是对省联社的监管要作为法人机构来监管，不能把省联社作为一个系统的总部来监管，在监管与主管发生不一致时，省联社也不能以地方政府的规定来弱化监管的有效性和严肃性，应以监管法规为主，不能让监管部门跟着行业管理部门的上级走。三是对各级农村信用社，要按法人机构注册地，实行上收一级监管，即省联社由银监会监管，地市联社由银监局监管，县联社由银监分局监管，同时实行属地检查，定期报告，严格问责。

信息披露与信誉保护的矛盾

依照新监管新理念的要求，农村信用社须将其主要业务数据、风险状况面向社会公众公布，让社会公众来监督，增加市场的压力，从而促进农村信用社加强经营和管理，提高效益，稳健发展。由于农村信用社目前经营状况不佳，不良贷款占比高，如果把农村信用社经营现状全部公布，就可能引起市场信誉和社会公信力的下降。如果不进行信息披露，又有违扩大监管透明度的基本原则，农村信用社的经营管理和风险控制水平又很难提高。但是，当前农村信用社确实太脆弱了，在农村信用社经营指标、风险指标披露的同时，怎样保护农信社的社会信誉，使农信社免于社会的各种猜测，引起不必要的麻烦，这是一对客观存在的矛盾。

农村信用社的信息披露对监管部门的监管艺术和监管水平是一个很大的考验。首先，信息披露是时代的要求，社会的要求，监管的要求，农村信用社肯定要进行信息披露。其次，在信息披露的同时，要加强对农村信用社的保护，即加强正面宣传，同时做好风险处置预案。第三，对农村信用社的信息披露可以根据其指标性质分步实施，即先选择一些正向指标，如存贷款、“三农”贷款、小额农贷、不良降比等指标披露，逐步加大力度，披露其风险指标，以此倒逼农村信用社加强管理，加快发展，提高竞争能力。

清产核资与票据注资的矛盾

清产核资是票据注资的基础。清产核资力度与票据注资成功率成反比，清产核资力度越大，清出的资产损失越多，资不抵债的数额就越大，增资扩股的任务也就越重，争取央行注资的可能性就越小。反之，清产核资力度越小，票据注资成功率就越大。央行票据有两个环节，第一个环节是申请票据，即票据的发行，第二个环节是兑付票据，好比把存款单子兑成现金。第一个环节的条件是清产核资，摸清家底，制定不良贷款处置和增资扩股计划；第二个环节的条件是资本充足率和降低不良贷款达到规定的标准，否则难以兑付票据。如此而来，就可能产生两种情形，一种是清产核资走过场，以有水分的净资产，来轻取央行的票据注资，减轻地方政府的支持和增资扩股的压力；另一种是苛刻地进行清产核资，增大净资产负数，但由此必将带来需要增加地方政府的支持和扩大增资扩股总额的结果，以满足票据注资的条件。轻取和难取央行票据的倾向都可能影响改革的进程和质量。

改革是推进农村信用社走向稳健发展的重要措施，按照花钱买机制的要求，正确处理好清产核资与票据注资的关系。一是必须实事求是地清产核资，摸清家底，以明确增资扩股、不良贷款抓降的任务。在核定农村信用社历史包袱和净资产的问题上，既不要搞竭泽而渔，也不能搞混水摸鱼，使农村信用社的资产质量逐步走向真实，逼近真实，为建立良好的公司治理机制和经营机制打下基础。二是因清产核资需增加的扩股额，和地方政府的资金支持、不良置换等必须完成，这是中央改革的要求。三是对清产核资清出的问题必须实事求是地对待，该追责的要追究，并采取得力措施予以解决，不能清而不处，更不能只盯着中央的支持，忽视地方的支持。

股金增长与股东增贷的矛盾

增资扩股是减少资不抵债额，提高资本充足率的主要途径。这次改革，全国农村信用社增资扩股的总额近3000亿元，每个省都有几十个亿。增资扩股的目的是为了增强资本实力，增强抗风险的能力，也就是说增扩的股金要作为投资，要承担农村信用社的经营风险，亏了就要冲减股金。而各类股东投资入股的目的不尽相同，有的是为了获得更多的分红回报，有的是为了获得更多的信贷支持。但股东不能向投资人股的金融机构谋求股东权益之外的融资，特别是投资股的股东，不能以投资人股为手段来获得超额融资的便利。而各县市，特别是乡镇，金融机构的主体是农村信用社，一些好的企业解决股金增长与股东增贷的矛盾在于进一步加强股金政策的宣传和引导股东正确履行自己的职责。第一，要明确农村信用社的地位、作用、股东的权利和义务，正确引导农民、中小企业、个体工商户积极踊跃地到农村信用社人股，保证股金的增长。第二，对农村信用社股金的种类、性质、管理方式方法要对外公告，让入股者明白，入股农村信用社只能通过参与农村信用社的管理，促进农村信用社的健康发展，增加农村信用社的效益来提高分红比率，而不能把套取农村信用社的贷款作为人股的动机。股东的贷款权利与非股东的贷款权利是平等的，既要保证股东合理贷款需求，也不能搞特殊化。第三，农村信用社的股东，对农村信用社有“参政议政”的各项权利，如表决权、选举权、被选举权、建议和质询权、红利分配权等，股东要充分运用好手中的权利，在维护好自身合法权益的同时，促进农村信用社健康、稳步发展。第四，股东是农村信用社的主人。要自觉维护农村信用社的利益，要带头诚实守信，严格按条件贷款，贷款到期要自觉主动还清贷款，成为对农村信用社效益贡献最大的客户——黄金客户。

政策出资与市场出路的矛盾

农村信用社通过改革可以获得各项政策资金。中央是从央行票据、保值贴补、税收减免等三大政策出资，有的政府支持农村信用社改革也直接注入了资金，在考虑增资扩股资金与存款增量具有共源性且不重复计算的情况下，仅政策性支持的资金增量就有近3000亿元。资金总量剧增，而一定时期的市场容量又有限，这就造成资金的相对过剩。加之农村信用社经营范围不广，管理风险的能力又不强，巨额的资金增量在寻找市场出路时，势必又会产生新的违规问题，造成新的资金风险。这是农村信用社的经营者和监管者必须未雨绸缪的一个问题。

解决政策出资所造成的资金出路矛盾，关键在于对资金的有效管理和运用，资金运用要把防范风险放在首位。首先，要增加对“三农”的有效投入。发展农村经济，缺的就是资金推动，要的就是有效投入，面对这些资金，地方政府必然会要农村信用社加大信贷投放，农村信用社一定要审时度势，立足“三农”，在支持县域经济，支持黄金客户的同时，要严格按贷款的操作规程放贷，决不能投放贷款搞政府的形象工程、政绩工程。其次，要积极开拓小企业信贷业务。小企业融资已成为扩大就业和地方经济增长的瓶颈问题，农村信用社理应重视其需求，利用资金优势发展小企业贷款。第三，要加强资金调控管理，做好银行间债券市场业务。既不要将巨额的资金增量简单存放央行，也不要乱放乱拆借，要在满足“三农”资金合理需求的基础上，加大银行间债券市场营运力度，提高资金的使用效率，确保资金有效运用，并加强对外部资金营运效益的业绩评价，建立相应的激励与约束机制。第四，监管部门要加强对农村信用社营运资金的监管。要按照“三农”服务方向监管好农村信用社的资金流向，按照风险原则监管好农村信用社的经营行为，使农村信用社资金增量不外拆，不进城，不入(股)市，确保资金运用的安全性和效益性。

违规处罚与风险处置的矛盾

随着银监会对监管要求的提升，过去对农村信用社呵护型监管、保护性监管将转变为按照同质同类的金融机构监管上来，实行依法监管。长期以来，由于农村信用社素质比较低，业务行为不很规范，存在的各类违规违纪的问题较多，严格依法监管，势必会出现高额罚款，这将导致一部分农村信用社付出违规成本。有的农村信用社每年盈利只有几千元，上万元，三分之一的农村信用社亏损，依法处罚之下，这些农村信用社有的可能由盈变亏，有的可能由此增亏，有的甚至出现支付风险。再加上严格监管，以前的风险可能会集中暴露，增加风险处置的压力。如果监管部门迁就风险，放弃或从轻处罚，违规行为又得不到惩戒，道德风险难以禁止。违规处罚与经营风险对监管者和被监管者来说，都是一把双刃剑。

为了农村信用社的长远发展，银监部门和农村信用社要正视监管处罚和风险处置的矛盾，既要严格监管，又要防范风险。一是监管者要依法监管，严格执法，不能因为怕出现风险而放松监管，宁可风险处置出现暂时阵痛，也要实施严格的监管。二是对违规行为要严格处罚。以严格处罚来强力推动农村信用社的内控机制、自律机制和风险约束机制的建设。从当前来看，处罚主要应加大责任人的处罚力度。对违规的责任人既要罚款，又要处分人。三是要加强风险防范。农村信用社防范风险最有效的途径就是守法经营，合法经营。只有这样，才不会出现问题，才不会受到处罚，也就不存在被罚款而带来支付风险。同时，对于风险要有预见性，做好风险防范及处置的预案。

经营绩效与服务功效的矛盾

衡量一个企业经营好坏的重要指标就是经营效益。要提高效益，各级农村信用社行业管理部门必将加大经营绩效考核力度，这样农村信用社的经营就会把盈利性作为首要目标。因此，一些因经营成本远远大于其经营效益而出现连年亏损的农村信用社、分支网点势必会被撤并。这将导致该地方为“三农”服务的金融机构出现空白点。而农村信用社的天职就是服务“三农”。这次农村信用社改革，国家拿出很多资金支持农村信用社，最根本的就是要求农村信用社改善金融服务、加大对“三农”的金融支持力度。如果大面积撤销亏损网点，农村信用社经营绩效是上去了，但支衣服务功效却要下来。如果为了支农不撤销这些亏损网点，农村信用社的经营效益又会上不去，今后农村信用社亏损由谁来负责?这就出现了经营绩效与服务功效的矛盾。

解决经营绩效与服务功效的矛盾，需要通过加快经济发展和深化改革去逐步解决，要统筹兼顾，不能顾此失彼。首先要坚持经营绩效考核不放松。越是经济效益差，越要加强经营绩效考核。要通过绩效考核，奖勤罚懒，调动农村信用社员工工作积极性，更好地搞好支衣服务工作，努力提高农村信用社经营效益。其次，要在确保支衣服务的基础上合理撤并网点。对于亏损网点的撤并，要合理规划，统筹安排。撤并网点要坚持“确保支农服务、稳妥分步实施”的原则，不能搞“一刀切”，不能大面积撤并，不能留有支农服务空白区。对网点撤并的地方，农村信用社员工要转变作风，实行“包村包产”的信贷服务，做到网点撤并服务不减，确保支农工

作高效率。

监管要求与监管素质的矛盾

银监会全新的监管理念、新的监管方式、新的监管技能给农村信用社的经营管理者和监管者提出了更高的要求。在对监管者和经营者要求比较高的情况下，基层监管机构的人员素质却相对较低，与之形成很大的反差，构成了一对很大的矛盾。这是监管者和经营者共同面临的很大的挑战。总体上看，全国银监会系统从事合作金融监管的干部，80％是操作型的，只有极少数监管干部是既掌握了新的理念，又掌握了操作技能，是比较合格的，还有相当比例的监管干部不能胜任监管工作。不提高监管者的素质，就无法加强对被监管者的监管。

对于监管者和经营者来说，加强学习，提高自身素质是当前和今后一个时期的主题。首先，要加强专业培训。要请现代金融和金融监管的专家，先编写培训教材，再在全系统培训，先培训监管人员，高管人员，再培训员工。其次，要加强以会代训。每开一次会，都要进行不少于三分之一时间的培训，通过培训，掌握最新的金融政策，最先进的金融理论，最好的工作方法。第三，要加强学习型团队建设。要建立激励和约束机制，促进每一位监管者和经营者都要在实践中勤于思考，勤于学习，勤于积累，构造学习型的团队，思考型的团队，以提高人员素质促进金融发展。

加快改革与规范改革的矛盾

农村信用社改革只要围绕改革中心，规范运作，就会稳健发展。如果不切实际地加快改革，就会偏离改革的轨道而得不偿失，但是，如果放慢改革的速度，又会错失良机。当前，全国参与农信社改革扩大试点的有21个省市，改革正在向纵深推进，但有部分省份相对落后，因而许多地方就急于赶进度，想加快改革步伐。如果不加快改革，尽早发行和兑付票据，农村信用社就会造成很大的资金损失。但一味地赶进度，那改革的质量得不到保证，改革的行为就难以规范。如增资扩股，如果搞存款化股金，以存转股，以贷转股，甚至是以债转股，虽然可以在短时间内达到股本金的要求，达到票据发行的条件，但会成为农村金融新的风险隐患。一旦农村信用社经营亏损需要股金来承担，那农村信用社就等于把农民“套牢”，就会将风险转嫁到存款人和地方政府，农村信用社就会失信于民，进而难以长久立足。

金融机构的资本金管理实行的是准入制，有两个阶段，一是募股计划的审批阶段，第二是所募股金的确认阶段，经批复后才能成为合法的资本金。农村信用社的募股以及其他改革行为都应纳入政策框架内予以规范，才能免除后患，使改革工作按设计的轨道稳步推进。所以说既要加快改革，更要规范改革，不能急功近利，否则会前功尽弃。但也不能因为规范而放慢改革，改革必须加快，不能再等。因此既要加快改革，又必须保证质量，两者缺一不可，在规范改革，保证质量的前提下加快改革。惟有如此，改革才会成功。

在农村信用社改革进入关键时期，笔者提出当前农村信用社监管和经营工作面临的十个新矛盾，旨在引起各级政府、监管部门及农村信用社的高度重视。唯物辩证法告诉我们，任何事物的内部都是矛盾的，社会是在矛盾中不断发展和前进的。在农村信用社改革中不可能不出现矛盾，只要我们认识矛盾，正视矛盾，解决矛盾，才能推动农村信用社更快、更好地向前发展。

(作者系安徽银监局局长)