西部地方普通高等学校财务管理体制改革的实践与探索

罗晓红

[摘要]本文结合我校实施校院两级财务管理体制改革的实践作一些初步探讨。

自1999年以来，随着普通高等学校办学规模的扩大，尤其是办学规模已经达到万人以上的地方普通高等学校，原来针对2000-5000人在校生规模设计的“统一核算，统一管理”校内财务管理体制已经明显不能适应高等教育发展的需要。改革高校现行的校内财务管理体制，使之与大众化教育相适应，与开放办学相适应，已成为当前高校财务管理改革亟待解决的一个重要问题。

一、地方普通高等学校扩招后面临的主要问题

(一)财政资金投入有限，办学经费极其紧张。西部省区相对于内地沿海地区来说，由于国民经济发展速度较慢，地方财政收入总量较小，因此投入高校的经费也比较少。生均财政拨款普遍低于全国平均水平，有些学校甚至不足2000元，仅是全国平均水平的1／3，而且收费标准普遍低于4000元，仅是全国平均水平的2／3。财政拨款和学费收入的“两低”，造成普通高等教育只能在教学成本以下运行，形成了“吃饭靠财政，发展靠贷款，运行靠学费”的局面。在这种情况下，要想保证教学质量不滑坡是非常困难的。

(二)用贷款谋发展，学校教学经费紧张的局面进一步加剧。大规模扩招带来的首要问题就是教育资源的严重不足，在财政资金投入不能增加的情况下，学校只能靠贷款增加教学设施的投入。目前地方普通高校在校生规模在10000人以上的学校，其贷款规模一般在2亿元左右，仅每年的利息负担就达1500万元以上，学费收入的30％左右要用于支付贷款利息。这使得维持教学运行的经费更加紧张。

(三)校内教学单位学生规模的增大，客观上要求管理重心必须下移，给教学单位更多的办学自主权。扩招后校内教学单位的学生规模从过去的300人增加到了目前的1000人左右，有些大的教学单位的学生人数甚至达到了2000人。过去实行的统一集中管理体制已经不能适应教育发展的需要，必须将人、财、物的管理权部分或者全部下放到教学单位，才能实现有效管理。

面对扩招所带来的教育资源匮乏，教学经费紧张，教学单位规模扩大的局面，如何提高资金和教学设施的使用效率和效果，是西部地方普通高等学校亟待解决的一个问题。

二、校院两级财务管理体制改革的总体思路与设计

根据上述的分析，地方普通高等学校校内财务管理体制要解决的一个关键性问题是，一方面要坚持学校对财经工作和财务活动的统一领导，完成事关学校发展的重大项目的建设任务；另一方面又要调动校内教学单位理财的积极性，下放财务管理权，扩大教学单位自主理财空间。也就是要在“统一管理，集中核算，”和“统一管理分级核算”两种校内财务管理体制中找到一个结合点，使学校走上一条可持续发展的道路。

(一)校院两级财务管理体制改革设计思路。1．改革要以调动校属教学单位理财用财的积极性，提高资金的使用效果为总体目标，校院两级财务管理体制改革的总体思路是打破教学单位“等、靠、要”的思想意识，逐步形成教学单位事权、人权、物权与财权相统一的运行机制，以改变教学单位只单纯“用财”，而不“理财”，资金使用效率低下的局面；2．按照财务管理重心下移的原则，进行校内财务管理体制的总体设计。即将财务管理的重心下移到教学单位，把部分资金使用和管理权下放到院级财务。同时还不能允许教学单位单独设置财会机构，教学单位的全部收支必须集中在校级财务机构进行核算，并在校级财务机构监督之下运行。

(二)校院两级财务管理的职能划分。校级财务管理的主要职能是从总体上进行资金预算，监督教学单位的资金支出，通过制定资金使用制度对教学单位的资金来源和使用进行宏观控制。具体职能有1．编制学校年度财务预算和决算，强化学校对资金的预算功能。2．统一财务收支计划，强化收入来源的统一管理和收费管理。3.制定全校统一的财务规章制度，强化全校财务管理的规范化和制度化建设。4．统一调配学校教学资源，加强学校专项业务管理。5．对全校财会业务工作实行统一领导；6．制定校内资金分配和管理办法。

院级财务管理的主要职能有：1．在学校统一财务收支计划和资源配置下，有权对学校下达的预算经费和分配的资源进行统筹安排和使用。2．在学校统一财经政策和财务规章制度下，有权制定财务规章制度的实施办法，在不违反国家和学校统一财经政策和财务规章制度的前提下，可以根据本单位的具体情况和加强财务管理需要，制定各种管理条例和具体实施办法，但应报学校批准和备案。3．在学校统一财务业务领导下，有权管理本级财务业务。

三、校院两级财务管理体制改革的实施

(一)建立校院两级新的拨款制度。根据校院两级财务管理体制改革的总体思路，建立生均拨款加专项业务拨款的资金拨付制度。学校可按学费3500元的三分之一的额度，将教学业务经费下拨到教学单位。另外，根据教学单位的教学需要拨付一定的专项资金，如实验低值耐用品专项、实验仪器设备专项等。

(二)建立校院两级办学费用分担制度。实施校院两级拨款制度后，教学单位承担的办学开支主要有：1．教学设施使用费，包括：教室、实验室使用费、教学仪器设备使用费、实验实习场地使用费等；2．教学水、暖、电费，其中教学设施每年的采暖费学校补贴一半，教学单位承担一半；3．部分教学仪器设备的购置费；4．教学单位占用的教学实施与仪器设备维护费；5，教学单位的课时津贴(课时费)；6．承担除博士研究生培养以外的教师培养费；7．学生活动费用；8．实验耗材及学生实习费用；9．教学差旅费；10．行政办公费用等。

学校承担的办学开支主要有：1．公用教学设施的建设费及贷款利息；2．绝大部分的教学仪器设备购置费；3．全校教职员工的工资；4．公用教学设施的维护费；5．学校行政职能部门的业务经费(包括岗位津贴、差旅费)；6．博士研究生的培养费用；7．行政办公实施的水、暖、电费；8．重点学科建设经费(包括重点实验室建设及运行经费)；10．特困生补助经费；11．其他开支。

(三)下放财务管理权，实现管理中心下移的目标。将教学经费下拨到教学单位后，这部分经费的使用权和管理权就全部交给了教学单位的主管领导。同时，教学单位通过二级教代会制定本单位的财务管理的制度，以确保资金的正确使用。教学单位根据管理的需要设置经费核算员，负责本单位的经费核算工作。

(四)建立统一核算的报账制度。学校为每一个教学单位在内部银行开设资金核算账户，用于核算教学单位计划内(校拨经费)和计划外(创收经费)收入和支出。教学单位的一切支出由主管领导一支笔签字

后，在资金核算账户报账列支。

(五)建立教学经费监督机制。主要监督措施有以下几个：1．规定教学投入的比例，教学单位必须将校拨经费的35％用于教学(不包括课时津贴)，其中直接用于学生的教学经费不得低于15％，并且在资金账户中专项划出，以确保教学的正常运行，同时规定计划外收入的20％要用于教学；2．建立教学单位财务公开制度，要求教学单位每年必须将本单位的财务收支情况，向本单位张榜公布，接受教职员工的监督；3．建立定期和离任审计制度，学校规定每隔一段时间要对教学单位的财务收支情况进行内部审计，教学单位主管财务的领导在离任后要接受学校的审计；4．以廉政责任制的形式，监督和规范教学单位资金使用；5．建立教学单位资金使用和管理的规章制度，以规范教学单位财务收支活动。

四、校院两撮财务管理体制改革实施效果评述

(一)校院两级财务管理体制改革实现了学校内部教学单位事权、物权和财权的相对统一。教学单位是学校教学、科研、学生管理的主体，过去学校赋予教学单位的责任很多，但是没有赋予其相应的物权和财权，教学单位在从事教学、科研和学生管理的过程中，既不能调动所需的设施和实验仪器设备，也没有相应的资金支持，只能是“学校给多少钱，就办多少事”，教学科研、学生管理的效率比较低。

(二)校院两级财务管理体制改革调动了教学单位理财用财的积极性和主动性。过去教学单位在教学、科研和学生管理中存在严重的等、靠、要观念，实施生均拨款和财务管理权下放后，教学单位打消了“建设等学校，发展靠学校、运行向学校要”的理念，已经把工作思路转向怎样通过开源节流用好现有资金。实现了教学单位自我发展、自我约束、自我平衡的改革目标。

(三)校院两级财务管理体制改革实现了教学资源在全校范围内的有效配置，提高了资产的使用效率。过去教学单位都在想方设法多占用学校的教育资源，学校实施教育资源有偿占用制后，教学单位占用的教育资源越多，向学校交纳的资产占用费就越多。因此，教学单位从降低自身办学成本的角度出发，已经把财务管理的工作目标转向了如何提高现有教育资源的使用效率。并使有限的资金真正用在教学科研的刀刃上，为本单位教学、科研工作的正常运行及发展提供保证。

校院两级财务管理体制改革虽然取得了显著的效果，达到了改革的目的。但是，由于地区之间的差异较大，学校类别也不相同，因此，在选择校内财务管理体制时，要认真研究校情，依据校内财务管理体制的改革目标来制定改革方案，切不可盲目照般别人的改革方案。