义务教育均衡发展:促进教育公平的重要途径

本刊记者

日前，教育部印发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，对近一个时期以来广大人民群众和社会各界高度关注的教育公平问题作出了积极回应，从宏观政策层面就推进义务教育均衡发展的工作要求以及一系列举措作出了安排，并提出要把这项工作作为实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务来落实。

在新的发展阶段，在我国教育持续快速发展的过程中，教育公平问题已经成为了社会各界广泛关注的热点问题之一。

教育部有关方面负责人指出，虽然近年来各地义务教育都有了新的发展，但城乡之间、地区之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势，成为义务教育发展中需要高度关注的问题。这一问题与我国仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出等经济、社会因素紧密相关;从义务教育自身来讲，经过一段时间的大发展、大改革，也积累了一些矛盾和问题。

《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（以下简称《意见》）要求各级教育行政部门充分认识推进义务教育均衡发展在构建社会主义和谐社会中的重要作用，把这项工作作为实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务来落实。强调各地要采取切实措施，从办学条件、经费投入、师资水平、教育教学质量等方面逐步缩小城乡之间、地区之间和学校之间的差距，特别要切实落实国家资助贫困家庭学生的各项政策，切实保障社会弱势群体学生接受义务教育，努力实现办好每一所学校、关注并保障每一个孩子健康成长的目标，促进教育的公平公正。

推进教育公平，是国家制定教育政策一贯的出发点，新一届中央政府尤其重视教育公平问题

推进义务教育均衡发展，是社会主义教育事业的本质要求。新中国成立以来，党和国家高度重视发展教育事业，无论是教育方针的制定，还是教育法律的确立，都始终贯穿着为人民服务的宗旨和义务教育均衡发展的思想。改革开放以来，党中央、国务院实施科教兴国战略，1986年，国家颁布了《义务教育法》，为所有适龄儿童少年平等接受义务教育提供了法律保障。經过十多年的努力，我国在上世纪末，实现了基本普及九年义务教育的宏伟目标，为广大适龄儿童少年提供了公平的接受义务教育的机会，这是中国有史以来第一次实现了义务教育的普及。这种基本教育的普及，是最大范围的也是最基本的教育公平。

近年来，新一届中央政府坚持科学的发展观，从建立社会主义和谐社会的需要出发，立足于我国义务教育学校大多数学生在农村这一基本国情，把农村教育作为教育工作的“重中之重”，出台了新增教育经费主要用于农村的政策，加大了对中西部贫困地区农村义务教育和贫困家庭学生就学的支持力度，努力推进义务教育的均衡发展。目前，国家正集中财力大力实施“西部地区‘两基攻坚计划”、“农村中小学现代远程教育工程”和资助家庭经济困难学生的“两免一补”政策，从整体上推进我国义务教育地区之间、城乡之间的均衡发展，这是在国家层面上推进义务教育均衡发展的重大举措。

另外，国家在促进民族教育事业发展、关注特殊群体受教育权益等方面，也采取了一系列重大举措，取得了明显进展。

均衡发展是一个理想目标，也是一个历史的过程，各级政府和教育行政部门要切实承担起促进义务教育均衡发展的责任

实现义务教育的均衡发展，是教育工作的一个理想目标，也是一个历史的过程，需要长期的坚持不懈的努力。我国目前仍处于社会主义初级阶段，义务教育的基础十分薄弱，各地发展极不平衡，突出地表现在各地的义务教育基础和起点很不相同。虽然在近年来各地经济社会以及教育事业的快速发展过程中，各地义务教育事业都有了普遍的发展，但发展的差异性却进一步凸显，使得义务教育在区域之间、城乡之间、学校之间本来就存在的差距在新形势下又有进一步拉大的趋势，突出地表现在办学条件、经费投入、师资水平和教育质量等方面。

有专家认为，产生这些新问题的主要原因在于：一是我国经济社会发展不平衡性在教育领域的反映。二是保障义务教育均衡发展的公共财政体系尚不完善，各级政府还缺乏实现城乡之间、地区之间义务教育均衡发展的有效机制。三是区域内义务教育阶段学校办学基本条件、教育教学质量的监测、评估、指导体系不完善，还不能做到及时、有效地对学校办学条件的改善和教育教学质量的提高进行监控和指导。四是一些地方在办学指导思想上对义务教育均衡发展关注不够，没有树立起面向所有学校、面向所有学生的观念，在制定教育政策措施、配置公共教育资源时，往往注重“锦上添花”，忽视“雪中送炭”，个别地方甚至把建设所谓“窗口学校”作为政绩工程。这些问题都制约着义务教育的均衡发展。

教育部有关方面负责人向记者谈道，推进义务教育均衡发展，首先，要求我们必须从讲政治的高度充分认识做好这项工作的重大意义。其次，义务教育的均衡发展是社会公平的基础和核心环节，教育公平已经成为社会各方面高度关注的问题，也是我们办让人民满意的教育必须解决好的突出问题。第三，我国义务教育在实现基本普及目标之后，必然进入提高整体教育质量、促进均衡发展的新阶段。基础教育的发展出现了一个转折点，教育公平问题应该引起高度重视。“量”的方面取得突破后，应更多关注“质”的方面。质量方面既包括教育质量，也包括教育结构的合理性，这就涉及到教育均衡发展问题。目前，义务教育在城乡之间、地区之间、学校之间的办学水平、办学条件、教育质量、师资水平等方面存在很大的差异。如果这些差距继续扩大，势必影响到义务教育的全面、协调和可持续发展。此外，随着我国国民经济的高速发展，公共财政状况日趋好转，也为推进义务教育均衡发展提供了基本的条件，奠定了坚实的基础。因此，当前推进义务教育均衡发展不仅必要，而且可行。

但是我们也要看到，推进义务教育均衡发展是一个长期过程，也是一个复杂的社会系统工程，不可能毕其功于一役，尤其需要强化各级政府的责任，进一步完善公共财政支撑体系，不断增加教育投入。

义务教育的性质，决定了解决义务教育公平问题的行为主体应该是政府。《意见》因此要求，各级教育行政部门，首先，要在教育政策、教育制度上积极采取措施，推进义务教育的均衡发展。要立足于社会主义初级阶段的基本国情，从我们现在能够做到的工作做起，从老百姓最不满意的一些环节做起。比如，需尽快解决同一区域内学校之间的发展不均衡问题。其次，要在组织、实施好国家推进义务教育均衡发展的各项重大工程和项目，从整体上缩小义务教育差距的同时，强化地方政府和教育行政部门的责任。当前要以区域推进为重点，优先解决好县（市、区）域内义务教育均衡的问题，并在此基础上力争在更大范围内逐步推进。第三，在促进义务教育整体发展的同时，要把提高农村学校教育质量和改造城镇薄弱学校放在更加重要的位置，制定和完善有关政策，支持农村地区义务教育发展，支持薄弱学校的改造。第四，要在落实义务教育均衡发展总体要求的同时，坚持实事求是，因地制宜，鼓励学校根据实际情况办出特色，鼓励各地创造出符合当地实际的有效做法和经验。

以提高农村教育质量和改造城镇薄弱学校为重点，采取切实措施，推进义务教育均衡发展

从全国范围来看，我国义务教育阶段学校的学生80%以上在县城及农村地区，我们的教育政策必须重心向下，以广大农村中小学生为主要服务对象。与此同时，还要根据“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，进一步强化地方政府在推进义务教育均衡发展中的责任。

《意见》明确要求，当前要集中力量做好以下几方面的工作：

一是制定出台各地义务教育阶段学校办学条件的“最低保障线”，凡是低于标准的学校都要尽快达到要求。省级教育行政部门要根据国家有关规定和当地实际情况，尽快制订出本地区义务教育阶段学校办学条件的基本要求。各县（市、区）要对本地办学条件低于基本要求的学校，制定限期改造计划，要保证辖区内薄弱学校逐年减少，尽快使当地所有学校达到基本要求。重点是解决好农村学校和城镇薄弱学校的办学条件的改善。要切实落实教育经费“三个增长”和新增教育经费主要用于农村的要求，优先保障推进义务教育均衡发展所需资金。要进一步调整省级教育经费支出结构，重点支持农村地区、贫困地区、少数民族地区义务教育的发展。要切实保证中小学生均公用经费基本标准和预算内生均公用经费拨款标准的落实。要加强县级对各项教育经费的统筹，千方百计加大对农村学校和城镇薄弱学校的投入。

二是统筹教师资源，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设。县级教育行政部门要依法履行對农村中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能，加强辖区内教师资源的统筹管理和合理配置。首先要严格按照有关规定，保质保量地为所有中小学配齐合格教师。核定教师编制时要向农村学校倾斜，新增教师要优先满足农村学校、城镇薄弱学校的需求。通过建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到乡村学校任教服务期等各项制度，加大城乡教育对口支援的力度。要尽快实现区域内同级专业职务教师工资待遇基本相同，努力提高农村中小学教师在高级专业职务聘任和表彰奖励中的比例，切实改善在农村地区工作的教师待遇。要加强农村学校、城镇薄弱学校骨干教师培训工作，使每所学校都有一批骨干教师。

三是建立有效机制，努力提高每一所学校的教育教学质量。要把全面推进素质教育、全面提高教育质量作为推进义务教育均衡发展的根本任务，在制定政策、配置资源、安排资金时，要优先保障提高教育教学质量的需要。要积极创造条件，保证所有学校按照义务教育课程方案要求开齐课程，并达到教学基本要求。要面向全体学生，采取各种措施对学习困难学生给予更多的帮助，努力使所有学生共同进步。要逐步建立规范化、科学化、制度化的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系。要组织督学和有关专家定期对学校的教学质量进行督导检查。对一些教育教学质量较低的学校，要组织教研人员和优秀教师进行业务指导，必要时可选派有经验的教育行政干部、校长到这些学校工作，尽快改变其落后面貌。要把现代教育技术在教学中的应用提到重要位置，将义务教育优质资源送到农村中小学和城镇薄弱学校，以现代教育技术手段促进教育质量的提高和义务教育的均衡发展。

四是落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育。要认真做好义务教育阶段免费教科书政府采购工作，努力降低成本，确保及时发放，同一区域内应使用相同质量版本的教材。要建立有效机制，切实落实对贫困家庭学生免除杂费和提供必要寄宿生活补助的经费。要以公办学校为主，做好进城务工农民子女接受义务教育工作，落实收费“一视同仁”的政策，及时解决进城务工农民托留在农村的“留守儿童”在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难。要切实将残疾儿童少年义务教育纳入“两基”攻坚和巩固提高工作之中，不断提高残疾儿童少年义务教育普及程度，优先保证残疾儿童少年享受“两免一补”政策，努力改善特殊教育学校办学条件。

加强监测和评估，把均衡发展作为督导评估地方政府教育工作的重要内容

为了建立推进义务教育均衡发展的有效机制，《意见》提出，教育行政部门要对本地区所有义务教育学校的办学条件和教育质量开展监测。县级教育行政部门要定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，定期公布并建立“预警”机制，接受社会监督。

各省、自治区、直辖市人民政府督导部门要把义务教育均衡发展作为督导评估县级人民政府教育工作的重要内容，其督导评估结果要作为考核主要领导干部政绩的重要内容和进行表彰奖励的依据。国家教育督导团将建立义务教育均衡发展督导评估制度，研究制定督导评估指标体系，对各地义务教育均衡发展状况进行评估，对各地政府推动义务教育均衡发展的工作开展督导检查，并将评估检查结果作为评价地方教育工作的重要指标。教育部督导办负责人表示，督导工作要督促各级政府认真履行在义务教育方面特别是在义务教育均衡发展方面所承担的责任。同时，由于义务教育的发展差距是历史以及社会发展等多种因素形成的，评价时，不仅要看现实差距到底有多大，差距到底在哪里，更重要的是要看各级政府缩小这一差距的努力程度，看到底采取了哪些过硬的措施缩小了差距，推进了义务教育均衡发展。