加快配套改革完善相关政策

包俊臣

消除影响农牧区经济发展、农牧民增收的体制性障碍，加快城乡经济一体化进程，在着力推进工业化、城镇化和农牧业产业化的同时，还应就目前存在的一些突出问题进行配套改革和体制、经营机制的创新，制定和完善相关政策。

一、要积极促进农牧区人口向市民化转变

加快农牧区发展，提高农牧民收入，核心问题是农牧区人口逐步非农（牧）化，逐步减少农牧民的数量。发达国家的经验表明，农业产值占GDP比重越低，农业就业人口越少，经济就越发达。2002年我国农业产值占GDP的比重为181％，同美国、日本的差距很大。目前内蒙古农牧业从业人员650多万人，其中从事农牧业的达535万多人，占8235％；2002年内蒙古农牧业产值占GDP的比重为214%，比全国平均水平高33个百分点，说明内蒙古经济相对落后。内蒙古农牧区人口1318万人，其中劳动人口6255万人，约有168万人为富余劳动力。作为战略目标，必须逐步减少种植业在农牧民收入中的份额，逐步减少农牧民数量，推进农牧区人口的非农（牧）化。解决农牧区劳动力转移的途径可从三个方面考虑：一是扩大农牧业内部就业渠道。农区应大力发展畜牧业。农区粮食多，饲草料来源广，发展畜牧业条件优越，且可以实现农牧互补。同时畜牧业又属劳动密集型产业，能够吸纳更多的农民从事畜牧业生产。牧区虽以畜牧业为主要产业，但草场载畜能力有限，大部地区草场退化、沙化严重，因此，应以控制牲畜头数、减少人口为重点，走少养、精养、提高品质、加快周转的路子。二是加快发展农牧区二、三产业。这是农牧民增收的新的增长点。应以旗县城关镇和建制镇为中心，大力开发农畜产品加工业、房地产业、运输业、饮食业、流通业、中介服务等产业，为农牧民离土就业创造更多机会。三是引导扶持农牧民发展劳务经济。这是发达省区许多地方的成功经验。发展劳务经济要充分发挥城镇的网络辐射功能，推进投融资体制和户籍制度改革，降低农牧民进城门槛，增强小城镇的吞吐功能，吸引农牧区劳动力和资本向非农（牧）产业拓展；要积极组织农牧区富余劳动力向大中城市、沿海地区及国外转移输出，按照国家有关法规、政策确保农民工的合法权益；要大面积、大力度地加强对农牧民的专业技能培训，提高农牧民素质，增强市场就业的竞争力。

二、要实行最严格的土地制度

家庭承包经营制度是我国农村的基本经营制度，是农村长期稳定和发展的基石，也是我们党自改革以来在农村的一贯政策。近年来，一些地方在推进工业化、城镇化进程中，出现三种值得注意的倾向：一是一些地方以土地流转的名义将农民承包的土地转为非农建设用地或集中起来搞工业区；二是一些集体经济组织以“反租倒包”的名义收回农民土地，再发包给第三者耕作；三是有的地方政府以调整结构或搞现代农业的名义，将农民土地经营权收回，租给工商企业搞开发。因而造成农民失地或丧失土地经营权而又得不到合理补偿，同时对国家粮食安全也构成威胁。针对这一问题，《决定》提出要实行最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，严格区分公益性和建设性用地，及时给予农民合理补偿。土地（草场）是农牧民赖以生存、发展的最重要的基础，是农牧民的“命根子”。党中央、国务院和各级党委、政府历来高度重视稳定和完善土地（草场）承包关系，近期出台的《农村土地承包法》的宗旨，就是确保家庭承包经营制度的长期稳定，保障农民的土地承包权，为农业发展和农村稳定打下坚实的制度基础。完善土地（包括牧区草场）制度，无疑是保障农牧民生计和实现农牧区稳定的关键所在。

在稳定家庭承包经营制度的前提下，允许土地承包经营权的合理流转，是党和政府农村土地政策的重要内容。只有合理流转，才能打破小规模农户经营下的地块分散、规模不经济的格局，才能促进生产要素的合理流动与优化配置。但这种流转必须坚持“依法。自愿、有偿”的原则。依法就是要按照有关法律法规和政策，在充分尊重与保持农户土地承包权和土地流转权的前提下进行；自愿就是土地流转的主体是农户，任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地；有偿就是土地流转的收益要归农户所有。农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。这是农户土地承包经营权的核心。土地问题是农村工作的重点，今后在推进工业化、城镇化的过程中，土地流转的速度和规模都将加大，必须密切关注和切实解决好在土地（草场）方面出现的新问题，确保农牧区的长期稳定和经济的健康发展。

三、要进一步推进农牧区税费改革

按照市场经济要求，继续推进农牧区税费改革，对于进一步规范国家与农牧民之间的分配关系，促进农牧业生产发展和农牧民收入的提高具有重要意义。现行农牧业税收制度不论农牧民从事的农牧业生产经营活动的商品率如何、效益高低，只要使用了土地、草场就必须缴税，且平均税收负担，而不是对商品流转额或者对生产经营所获利润、其他性质的净利润所得征税。这既不能充分发挥其应有的组织收入的职能，也难以调节收入分配，同市场经济的要求极不相符。同时，现行涉农税收超过农牧民的承受能力，不利于农畜产品加工业的发展，不利于农牧业产业化经营，不利于应对加入世贸组织面临的严峻挑战。当前国民经济发展需要开拓农牧区广阔的市场，刺激农牧民巨大的潜在消费需求，为经济持续增长提供强大的市场支撑。而农牧民负担重又影响农牧民的购买力，容易激化农牧区干群矛盾。近几年实行农村税费改革试点取得了明显成效，试点地区农民负担平均减轻30％—40％，受到广大农民的欢迎。

十六届三中全会《决定》提出深化农村税费改革，这是事关农民切身利益的大事。《决定》提出改革的主要思路是：按照市场经济要求，改现行对土地征税为对进入商品市场的农产品征收商品税，对农业生产者的生产所得征收所得税，并按照国际惯例，对农产品和农业生产者给予必要的税收优惠政策。通过上述改革必将产生四个方面的明显效应：一是进一步减轻农牧民税负。商品率低的农牧民和地区将基本上不再承担农畜产品税负，普通家庭联产承包户免征个人所得税。要逐步降低农牧业税率，逐步走向城乡统一税制。同时，进一步清理和规范涉农涉牧行政事业性收费。这就会大大减轻农牧民负担，体现了国家对农牧民的关怀；二是消除农牧业产品结构调整中存在的制度障碍。这有利于挖掘优势农畜产品的市场潜力，优化产品结构，有利于农畜产品加工企业的发展，推进农牧业产业化经营；三是有利于提高内蒙古农畜产品的国际竞争力，有效地保护农畜产品市场；四是苏木乡镇干部将由过去以主要精力催粮收款变为提供公共服务。这有利于基层政权的精简和干群关系的改善，树立党和政府的良好形象。毫无疑问，在落实农牧区税费改革政策的同时，要加快各项配套改革，如推进旗县和苏木乡镇机构改革，调整苏木乡镇建制 以及农村教育等配套改革。

四、要切实加强农牧业科技推广工作

建设现代化农牧业，归根到底要依靠农牧业科技的不断进步。近年来，内蒙古农牧业科技工作同农牧业生产紧密结合，一大批先进适用技术得到推广应用，极大地推进了农牧业产业的升级和技术换代，有力地促进了农牧业增效和农牧民增收。农牧业发展到新阶段与加入世贸组织后，农牧业面临的挑战对进一步深化农牧业科技及其体制创新提出了更高要求。目前，内蒙古农牧业科技水平同全国先进水平还有较大差距，科技对农牧业发展的贡献率为40％左右，全国平均为42％，发达国家达到70－80％。长此以往，势必会增加生产成本，降低经济效益，加大市场风险。今后，面对国际、国内两个市场和现代农业发展趋势，必须把依靠科学技术促进农牧业发展、增加农牧民收入提到更加突出的位置上来。当前，除应大力推进农牧业科技体制的改革与创新外，广大农牧区重点是抓好科研成果和先进适用技术的转化与推广。要继续稳定农牧业科技推广服务队伍，完善旗县、苏木乡镇、嘎查村三级农牧业科技推广体系，建立和完善以政府为主体，农牧业科技企业、推广中介组织、农牧民协会及科研单位参与的多元化推广服务体系；重视抓好农牧林渔“种子工程”，加快新品种、新技术的培育、示范、推广，增强农畜产品的市场竞争力；抓好农牧业生产中适用技术的推广普及和加工、贮运、保鲜等产后技术的研究开发；培育一批科技型龙头企业，加快农牧业科技园区和科技示范基地建设，以发挥示范、带动作用；切实提高广大农牧民素质，坚持不懈地开展科技培训，引导扶持农牧民不断提高科学种田、科学养畜的水平。