新世纪初我国民族法制建设的新成果

本文阐述了《民族区域自治法》修改的原因、原则、程序、特点和意义。文章指出，此次《民族区域自治法》的修改，以加快民族自治地方发展为主要内容，适应了西部大开发的战略需要；同时，对于完善民族法制建设、推动依法治国进程也具有重要意义。

关键词：民族区域自治法修改民族法制建设

作者敖俊德，1942年生，全国人大民族委员会法案室主任。地址：北京市，邮编100805。

2001年2月28日，第九届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国民族区域自治法)的决定》；同日，中华人民共和国江泽民主席签署第46号主席令公布施行。《民族区域自治法》的修改，是新世纪之初我国民族法制建设的一项重大新成果。笔者曾参与1984年《民族区域自治法》的起草工作，又自始至终参加了这次《民族区域自治法》的修改准备工作和全国人大常委会会议的三次审议过程。现就《民族区域自治法》修改的几个主要问题，谈谈自己的看法和意见，与学术界的同仁交流。

一、《民族区域自治法》修改的原因

《民族区域自治法》颁布实施17年来出现的新情况、新问题，要求修改《民族区域自治法》。

第一，我国的国情已经发生重大变化。这种变化主要和集中表现在我国的经济体制由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。当年制定《民族区域自治法》的时候，在理论上还停留在党的十二大提出的“以计划经济为主，市场调节为辅的原则”的水平上，在实际经济工作中计划经济体制仍占主导地位。《民族区域自治法》颁布后5个月即1984年10月，党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决议》才提出“社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济”的理论。又过了8年，1992年10月，江泽民同志在党的十四大的报告中指出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，正式提出了社会主义市场经济的理论，并在实践中着手加快建立社会主义市场经济体制。目前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，今后将进一步走向健全和完善。这是我国经济体制前所未有的重大变化。1984年制定《民族区域自治法》的时候，就吸收了改革开放的成果，体现了改革开放的精神，在打破传统计划经济体制方面作出了很大努力，在法律条文中开了一些口子，以尽可能地避免计划经济体制可能产生的“一刀切”的弊端。但是，存在决定意识，在传统计划经济体制仍占主导地位的大背景下，《民族区域自治法》不可能从根本上打破传统计划经济体制的总框架。事实上，《民族区域自治法》关于财政经济的一些条文就是根据传统经济体制的要求而设计的。这是《民族区域自治法》必须进行修改的根本原因。

第二，1982年《宪法》已经作了几次重大修改。1988年、1993年和1999年，全国人大对1982年《宪法》以《宪法修正案》的形式进行了三次大的修改。其中，1999年所作的修改不仅比前两次涉及面广，而且内容重要，意义重大，影响深远。这次修改贯彻了党的十五大精神，把改革开放和社会主义现代化建设的新经验，加快建立社会主义市场经济体制，在《宪法》中肯定了下来；在《宪法》序言中确定了邓小平理论的指导思想地位；把依法治国、建设社会主义法治国家这一治理国家的基本方略写进《宪法》；规定国家在社会主义初级阶段坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度；规定在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分等。这些新增加的内容以及前两次修改的内容，对于高举邓小平理论伟大旗帜，坚持社会主义初级阶段的基本路线，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主政治，发展社会主义精神文明，建设富强、民主、文明的社会主义国家，具有重大和深远的意义；对于坚持和完善我国民族区域自治制度，也同样具有重大和深远的意义。《民族区域自治法》是援引《宪法》序言和条文最多的基本法，对《宪法》所作的几次重大修改直接关系着《民族区域自治法》的一些相关内容。因此，《民族区域自治法》不能不作相应的修改，以保证它的规定与《宪法》保持一致，维护《宪法》具有最高法律效力的法律地位，这是《民族区域自治法》必须进行修改的直接原因。

第三，民族自治地方迫切要求加快经济和社会发展。改革开放以来，特别是《民族区域自治法》颁布实施以来，在民族自治地方自力更生和上级国家机关的大力帮助下，民族自治地方的经济文化得到快速发展，各族人民的生活水平明显提高，但是由于自然条件和社会历史等方面的原因，民族地区的发展水平与沿海地区还存在很大的差距。因此，少数民族和民族地区迫切要求加快经济和社会发展。《民族区域自治法》应进一步体现这种加快发展的要求，因而必须作出相应的修改。

也正是由于以上三方面的原因，全国人大代表多次提出议案要求修改《民族区域自治法》。从1988年第七届全国人大第一次会议至2000年第九届全国人大第三次会议，共有全国人大代表提出的32件议案要求修改《民族区域自治法》，与此同时，全国政协委员也有多件提案建议修改《民族区域自治法》。此外，各级民族工作部门和民族自治地方也比较普遍地提出应修改《民族区域自治法》，以适应我国建立社会主义市场经济体制的新情况，适应坚持和完善民族区域自治制度的需要。

二、《民族区域自治法》修改的原则

《民族区域自治法》修改的出发点和目的，就是要解决民族自治地方经济和社会发展中存在的一些突出问题，以加快民族自治地方经济和社会的发展。对此，各方面的看法和意见比较一致。但是，在如何修改《民族区域自治法》的问题上，有两种不同的看法和意见。一种看法认为，《民族区域自治法》要作“伤筋动骨”的修改；另一种看法则认为，《民族区域自治法》是一部好法，就在原来的基础上作修改。

为什么说《民族区域自治法》是一部好法呢?

第一，从《民族区域自治法》的内容来看。一是它全面体现了1982年《宪法》关于民族问题的基本精神。《民族区域自治法》是根据《宪法》制定的，它是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。它不仅体现了《宪法》关于民族区域自治制度的规定，而且也体现了《宪法》关于处理我国民族问题的民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的基本原则。二是它总结了建国以后我国实施民族区域自治制度的实践经验。根据这些经验，特别是总结十年“文化大革命”民族区域自治制度遭到破坏的沉痛教训，不但正确规定了民族自治地方与国家的关系以及民族自治地方内的民族关系，扩大了民族自治地方自治机关的自治权，而且规定了上级国家机关对民族自治地方领导和帮助的责任，为新时期坚持和完善民族区域自治制度提供了法律保障。三是它体现了改革开放的时代精神。《民族区域自治法》虽然是在传统的计划经济体制的大背景下制定的，但是《民族区域自治法》的规定并没有强化计划经济体制，而是根据民族自治地方和整个国家改革开放的新形势、新情况，力图打破计划经济体制，以适应民族自治地方

的特点和需要。例如，《民族区域自治法》只规定了“国家计划”对民族自治地方的“指导”，而不是“指令”，同时又规定了民族自治地方自治机关的若干自主权等。

第二，从《民族区域自治法》的实施情况来看。《民族区域自治法》实施17年来虽然还有不少不尽如人意之处，但仍取得了巨大的成绩。依照《民族区域自治法》，成立了以自治县为主的一大批民族自治地方，进一步保障了各少数民族的平等权利和自治权利；培养壮大了少数民族干部队伍，民族自治地方自治机关配备了一大批少数民族干部；促进了全国各民族自治地方经济、文化各项事业的发展，各族人民的生活水平明显提高；地方民族立法工作得到长足发展，《民族区域自治法》配套法规建设取得可喜成就；而多年来《民族区域自治法》的宣传教育和贯彻实施，大大增强了各级干部和各族群众的法律意识和法制观念。所有这些，进一步巩固和发展了平等、团结、互助的社会主义民族关系，对民族自治地方乃至整个国家的改革、发展和稳定都发挥了积极的作用。

第三，从国际形势来看《民族区域自治法》。20世纪90年代初，苏联解体和东欧剧变引发的民族主义浪潮在一些多民族的国家和地区泛滥，导致民族矛盾激化，冲突迭起，战乱不已，社会动荡，经济衰败，各族人民遭受了苦难。西方敌对势力也乘机向我施压，企图利用民族问题和宗教问题“分化”和“西化”我国。但是，我国各民族和睦团结，社会政治稳定，经济持续发展，各族人民安居乐业。其中原因固然很多，例如，我们有以江泽民同志为核心的党中央的坚强领导，有邓小平理论的正确指导，有党在社会主义初级阶段基本路线的正确指引等，但是我们有符合我国国情的民族区域自治制度和《民族区域自治法》这部好法，无疑是一个重要原因。

《民族区域自治法》既然是一部好法，那么，《民族区域自治法》的修改就只能在原来基础上修改，而不能“伤筋动骨”或“另起炉灶”。在实际工作中，《民族区域自治法》的修改遵循了以下几个原则。(1)以《宪法》为依据，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，贯彻党的路线、方针、政策和十五大精神。(2)坚持实事求是的原则，从我国社会主义初级阶段的国情和民族地区的实际出发，与国家有关法律和改革、发展、稳定的大政方针相衔接。(3)大的原则框架不动，根据建立社会主义市场经济体制的新形势，对部分条文作具体修改。(4)坚持有利于加快民族地区发展和加强民族团结的原则，注意解决民族地区经济和社会发展的一些实际问题；在财政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊政策，逐步缩小民族地区与其他地区的发展差距。

此外，“具体”一些还是“原则”一些，也是《民族区域自治法》修改过程中自始至终意见比较多、比较集中的一个问题。鉴于《民族区域自治法》是一部国家的基本法律，各民族自治地方的情况千差万别；我国的改革开放还在深入进行，许多政策措施尚未定型；我国即将加入世贸组织，许多经济政策还要与国际接轨；国务院及其有关部门和辖有自治州和自治县的省、自治区、直辖市以及民族自治地方还要制定实施本法的法规和规章，而这些法规和规章的制定也需要一定空间。因此，除个别条文修改得比较具体外，此次修改的多数条文都比较原则，以便适应上述各种情况。

三、《民族区域自治法》修改的特点

这次《民族区域自治法》的修改有三个特点：一是准备工作比较充分；二是修改程序合法规范；三是修改内容侧重于加快发展。

(一)准备工作比较充分

第一，成立了专门领导班子。为了加强对《民族区域自治法》修改工作的领导，并便于同有关部门协商和协调，成立了以铁木尔·达瓦买提副委员长为组长，以民族委员会、财经委员会、教科文卫委员会以及法制工作委员会主要负责人为成员的全国人大常委会《民族区域自治法》修改小组。这个小组自1999年2月11日成立至2000年10月13日，共召开了12次会议，专门讨论研究《民族区域自治法》的有关问题，并就修改的具体问题同中央组织部和国务院20个部门进行了协商和协调。这与20年前起草《民族区域自治法》的情况有些相似。当时，为了加强对《民族区域自治法》起草工作的领导，并便于同有关部门协商和协调，成立了以乌兰夫同志(当时是中共中央政治局委员、中央统战部部长、全国人大常委会副委员长)为组长的以中央统战部、全国人大民族委员会、国家民族事务委员会主要负责人为成员的中共中央《民族区域自治法》起草领导小组。这两个专门领导班子的组织机关和成员虽然不同，但是所发挥的作用基本相同。

第二，时间比较充裕。1998年3月，着手《民族区域自治法》的修改准备工作；2001年2月，《民族区域自治法》的修改决定通过。《民族区域自治法》的修改，前后经历了两届全国人大常委会和全国人大民族委员会，其中八届全国人大常委会和八届全国人大民族委员会5年，九届全国人大常委会和九届全国人大民族委员会3年，整整8年时间，因此说，时间比较充裕。

第三，资料比较丰富。自1984年《民族区域自治法》颁布实施以来，全国人大民族委员会及办事机构多次组成视察组和调查组，到有关地方检查和调查《民族区域自治法》的贯彻实施情况，同时也多次听取国务院有关部门关于贯彻实施《民族区域自治法》的情况，积累了比较丰富的资料。其中一些资料所反映的情况和问题，直接或间接涉及《民族区域自治法》的修改。

第四，征求意见也比较广泛。例如：1998年，全国人大民族委员会组成7个视察组到10个省、自治区检查《民族区域自治法》的贯彻实施情况，同时，召开座谈会，征求了这10个省、自治区及其所辖的15个自治州、17个自治县对《民族区域自治法》的修改意见；1999年，就《民族区域自治法》需要修改的具体问题，征求了中央组织部和国务院20个部门的修改意见，并进行了协商；2000年，在征求有关地方和部门的意见的基础上，拟订了《民族区域自治法》修正案，再次征求了国务院、最高人民法院和最高人民检察院及中央组织部的修改意见。但是，在这次修改工作中，征求有关专家学者的意见不够，这是一个不足之处。

(二)修改程序合法规范

《民族区域自治法》的修改，是完全依照《中华人民共和国立法法》关于立法权限的规定和关于全国人民代表大会常务委员会立法程序的规定，审议、表决、通过的，而且是第一个依照《立法法》的规定修改的基本法律，因此是合法的、规范的。

全国人民代表大会制定的《民族区域自治法》由全国人大常委会作部分修改是合法的。有人对全国人大常委会修改《民族区域自治法》不大理解，提出疑问：全国人大常委会是否有权修改全国人民代表大会制定的《民族区域自治法》?答案是有权。《立法法》第7条第3款规定：“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”虽然这次《民族区域自治法》修改的条文比较多，共

涉及31条(其中包括删除2条)，但是原来的原则和框架未动，是在原来的基础上修改的。

《民族区域自治法》的修改由全国人大常委会会议三次审议后表决通过也是规范的。《立法法》第27条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后付表决。常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进行进一步审议。常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。”这次对《民族区域自治法》的修改就是依照《立法法》的规定“三审”后表决通过的。

(三)修改的内容是加快发展

有比较才能鉴别。如果说，《民族区域自治法》的这次修改内容有何特点，那么，有必要与1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和1984年《民族区域自治法》的内容加以比较。不难看出，作为新中国成立之初制定的《民族区域自治实施纲要》是为了解决少数民族地位的不平等和政治上无权的状况，因此它的主要内容是保障少数民族的平等权利和自治权利。《民族区域自治法》是在党的十一届三中全会召开之后，在拔乱反正和改革开放初见成效的新形势下制定的。它既要总结建国以来实行民族区域自治制度正反两方面的经验，特别是十年“文化大革命”民族区域自治制度遭到破坏的沉痛教训，又要适应改革开放和以经济建设为中心的社会主义现代化建设的需要，因此《民族区域自治法》的内容既注意保障少数民族的平等权利和自治权利，又注意发展民族自治地方的经济和文化，同时也体现了改革的时代精神。而《民族区域自治法》的这次修改是在民族自治地方的经济和文化快速发展的同时与经济发达地区发展差距拉大和西部大开发战略开始启动的新形势下进行的，因此这次修改的主要内容或者说贯穿这次修改的基本精神即主题，是加快民族自治地方的发展。

为了加快民族自治地方的发展，这次修改加重了上级国家机关对民族自治地方的职责。因此，《民族区域自治法》“上级国家机关的领导和帮助”这一章是这次修改的重点。例如：这一章共13条，其中7条作了修改，包括删除1条，超过了条文的一半；这次修改新增加9条，其中7条也集中在这一章，这一章的条文从13条增加到19条；而且，这一章的标题也由“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”；需要特别指出的是，在“附则”这一章中还增写了要求国务院及其有关部门以及辖有自治州、自治县的省、自治区、直辖市制定实施本法的行政法规、规章和地方性法规的条文。这一条规定，对于《民族区域自治法》的实施具有极为重要的意义。

为了加快民族自治地方的发展，这次修改加大了上级财政对民族自治地方财政转移支付力度。从1994年起，我国以分税制的财政体制取代了20世纪80年代实行的“划分税种、分级包干”的财政体制。实行新的财政体制后，民族自治地方的的财政仍很困难。为了扶持民族自治地方的财政，这次修改作出新的规定：随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方的财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与其他地区的差距。

为了加快民族自治地方的发展，这次修改加强了对民族自治地方经济和社会发展的扶持力度。这次修改涉及条文共31条，其中23条是关于经济和社会方面的规定；23条中绝大多数又是扶持民族自治地方经济和社会发展的规定，包括扶持民族自治地方进行基础设施建设和环境保护工程建设，发展民族贸易、对外经济贸易和教育、科学技术、文化事业等。民族自治地方加快经济和社会的发展需要越来越多的资金，为此，还增写了国家加大金融扶持力度的条文，规定：国家根据民族自治地方的特点和需要，综合运用货币市场和资本市场，加大对民族自治地方的金融扶持力度。同时还规定：国家制定优惠政策，引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方。

为了加快民族自治地方的发展，明确规定经济发达地区对口支援民族自治地方。而为了使对口支援工作有序进行，需要上级国家机关统一部署。因此规定：上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。

为了加快民族自治地方的发展，鉴于民族自治地方的贫困面大，贫困人口比较多的情况，以及扶贫工作的艰巨性和长期性，这次修改还特别增写了关于加强民族自治地方扶贫工作的条文。条文规定：国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况，实现小康。

综上所述，贯穿《民族区域自治法》修改的基本精神即主题是，上级国家机关加大对民族自治地方的投入，并组织经济发达地区对民族自治地方实行对口支援(民族自治地方要自力更生，这一点《民族区域自治法》原来就有规定)，以加快民族自治地方经济和社会的发展，从而为实行真正的民族区域自治制度提供雄厚的物质基础。

四、《民族区域自治法》修改的意义

(一)我国民族区域自治制度发展史上的第四个里程碑

中国共产党在领导新民主主义革命的过程中，经过长期的探索、实践和比较，终于找到了民族区域自治这一条解决我国民族问题的正确道路。1949年9月，“民族区域自治”载入《中国人民政治协商会议共同纲领》这一相当于临时宪法的法律文件，标志着民族区域自治制度作为国家的一项政治制度在我国已经确立。可以说，这是我国民族区域自治制度发展史上的第一个里程碑。1954年《宪法》再次确认了民族区域自治制度，并且总结新中国成立之初根据《共同纲领》推行民族区域自治的经验，明确规定了民族自治地方的层次和自治机关的自治权。可以说，这是民族区域自治制度发展史上的第二个里程碑。1984年制定的《民族区域自治法》，是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。它明确规定了民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关对民族自治地方的职责，正确规定了民族自治地方与国家之间的关系以及民族自治地方内的民族关系，标志着民族区域自治制度走上了法制化的新阶段。可以说，这是民族区域自治制度发展史上的第三个里程碑。2001年2月，《民族区域自治法》的修改，是新世纪之初坚持和完善民族区域自治制度的重大举措，为继续坚持和完善民族区域自治制度提供了法律保障。因此可以说，这是民族区域自治制度发展史上的第四个里程碑。

(二)依法治国和建设社会主义法治国家的实际步骤

依法治国，建设社会主义法治国家，首先要有一个比较完备的社会主义法律体系。而这个法律体系，是由许许多多具体的法律构成的，如果没有一个个具体的法律，特别是没有若干个基本法律作主干，也就没有社会主义法律体系可言。由此可见，《民族区域自治法》这部基本法的制定和这次修改，是健全社会主义法律体系的一个实际步骤。

1984年《民族区域自治法》的制定，曾极大地调动了民族自治地方和辖有民族自治地方的省的民族立法的积极性，制定了一大批《民族区域自治法》的配套法规。截至2000年底，全国154个民族自治地方，制定了133个自治条例，280个单行条例，65个变通规定和补充规定；12个辖有民族自治地方的省制定了贯彻实施《民族区域自治法》的地方性法规和规章。同时，《民族区域自治法》的制定，也带动了地方散居少数民族权利保障条例的制定，共有19个省制定了23个有关散居少数民族的地方性法规和规章。毫无疑问，《民族区域自治法》的这次修改，必将进一步推动《民族区域自治法》配套法规建设和其他民族立法工作，从而对推进依法治国进程和建设社会主义法治国家发挥积极的作用。

(三)实施西部大开发战略及实现第三步战略目标的重要法律保障

全国5个自治区、27个自治州和82个自治县(旗)在西部；另外，西部共居住着50个少数民族。总之，全国民族自治地方和少数民族的绝大多数在西部。因此，从一定意义上说，西部大开发也就是民族自治地方大开发。这次《民族区域自治法》的修改，主要是为了解决民族自治地方经济和社会发展中的实际问题，以加快民族自治地方经济和社会的发展，为此吸收了国务院有关西部大开发的一些优惠政策和措施。因此，修改后的《民族区域自治法》对于实施西部大开发战略，实现第三步战略目标，必然起到促进作用。

实施西部大开发战略，实现第三步战略目标，需要良好的国内社会政治环境，首先是需要稳定。修改后的《民族区域自治法》的全面贯彻实施，必将巩固国家统一、增强民族团结和维护社会稳定，从而为实施西部大开发战略以及实现第三步战略目标，发挥保障作用。

[责任编辑马俊毅]