少数民族流动人口与城市民族工作

本文在研究少数民族流动人口构成和城市中少数民族流动人口不断增长趋势的基础上，提出了城市民族工作在内容、范围、方式方面均应作出适应性的调整。城市民族工作应更注重政策环境的建设，注重法制建设，注重少数民族人口流出地和流入地政府之间的密切合作与协调，建立起更有效的机制，从而有效地管理少数民族流动人口，并保障少数民族应有的权益。

关键词：少数民族流动人口民族工作

作者周竞红，女，1963年生，中国社会科学院民族研究所民族理论研究室副研究员。地址：北京市白石桥路27号，邮编100081。

改革开放，促成了中国具有时代特色的人口的外部运动。无论是“孔雀东南飞”，还是汹涌于大江南北的“民工潮”，都是对当代中国人口外部运动新状态的一种描绘。从人口的运动方向上来说，无外乎是城市之间和城乡之间，但就在这个看似简单的人口运动过程中却包含着中国人口和城市管理的诸多新课题。在这一过程中，少数民族人口的运动呈现出自身的特点，同时具有这一时代的诸多特色。本文试就少数民族流动人口与城市民族工作作一初步探讨。

一、进入城市的少数民族人口

在讨论少数民族人口流动问题之前，需要明确描述中国人口外部运动的两个重要概念，即人口迁移和人口流动。人口迁移特指人口为了定居的目的而越过一定地界的移动，即行为人按照相关规定，迁出原居住地并随迁户口；人口流动则指人口越过一定地界而不改变定居地和户口性质，即行为人由于各种原因离开户口登记地，到外地寄居或暂住而不变更户口。1949年以后直至改革开放以前，由于中国共产党成功地实施了一整套民族政策，促进了民族工作的全面发展，为适应国民经济和社会发展的需要，一些少数民族人口作为劳动年龄人口，被有计划地征集、调动，或招收、分配进入城市，分布在国家机关、部队和企事业单位中。在当时的条件下，国家为了控制城市的发展规模，对每年迁入城市的人口数量都有较严的限额指标，与此相配套，人口的迁移要经过严格的程序和相关管理部门的批准。所以，在这一时期，少数民族进入城市的人口主要是迁移人口，其增长呈现出有规律的逐步增长，城市政府对迁移人口的控制和管理能力很强。据1953年人口普查资料，北京市当时有38个少数民族，人口绝对数为168，404人；到1964年，民族成份增加到53个，人口绝对数上升为283，524人，占当时全市总人口的3．8％。这部分少数民族迁移人口大多受过良好的教育，文化素质较高，因在一定的机关、单位供职，所以组织程度较高，除随迁家属外，其中相当一部分为少数民族干部、知识分子和知名人士。这使当时的城市民族工作相对比较容易。

改革开放以后，随着城乡经济的发展和改革开放的深入，少数民族向城市的迁移人口大量增加。仍以北京为例，1982年人口普查时，全市少数民族人口为285，000人，而到1990年人口普查时已达414，036人。与此同时，少数民族流动人口也迅猛增加，目前虽然还没有权威部门的调查统计，但一些地区的有关部门的调查研究足以充分说明少数民族流动人口的趋势和状态。以几个城市为例，1998年昆明市有少数民族流动人口30万人；同年，成都市流动人口200万，其中少数民族约占1％，仅来自藏区的经商者就有5000人；浙江义乌市外来经商务工人员中有10个少数民族，人口近1000人；改革开放以来，上海市少数民族流动人口增至近10万人；广州、武汉等城市也都有相当数量的少数民族流动人口居留和生活。

寻求良好的生存就业机会和改善自身的经济状况是少数民族流动人口进入城市的主要动因。少数民族流动人口有以下几个特点。第一，绝对数不大，少数民族流动人口在城市少数民族人口中所占的比例并不高。第二，从业集中于商业和餐饮服务业，而且小商贩占相当的比例。第三，流向中心城市和大城市的趋势得以加强。近年来东南沿海一些城市少数民族人口的增长可以充分证明这一点。1994年贵州省劳务输出的农村剩余劳动力超过百万，仅进入广东省的就有20多万，其中松桃苗族自治县19万多苗族人口中，就有4万苗族妇女走出村寨进入市场寻找生财之道，她们不仅活动于本县、本省，其中还有3000多人进入深圳、广州、厦门等地。第四，流动人口的文化教育水平大多较低。据上海浦东统战部统计，1998年该地区流动人口总数为349，894人，其中1％为少数民族，所有流动人口6岁及6岁以上者受教育程度在大专及大专以上的有6336人，占总数1．81％；中专及高中的有29，021人，占8．30％；初中的有198，787人，占56．81％；小学的有94，159人，占26．91％；文盲半文盲的有569人，占0．16％；第五，自主、自愿的经济型流动是少数民族流动人口的主流。由于城市粮食供应体系的改革，使得流动人口在城市的基本生活没有了根本性的限制，加之少数民族地区经济不发达，就业不充分，向发达地区和城市的流动成为人们提高生活水平的一个良好选择。由于流动人口的决策是由个人确定的，无需政府批准，人口流动有了最大的自由度。

少数民族流动人口对城市的影响日益显现。最为明显的正面影响在于民族文化的交流增多，使得城市文化多样性得到加强，促进了城市民族关系的发展。文化的多样性是保持文化活力的重要源泉。大量少数民族流动人口进入城市，将各民族带有乡土气息的文化带人城市，促进了城市文化的多样性的发展，加深了各民族文化在各个层面的交往程度。改革开放以来，各民族之间在饮食文化、服饰文化、语言等方面的交流是有目共睹的。北京的餐饮业，几乎是各民族饮食的总汇，从南方的傣族、侗族、白族、藏族风味，到北方的维吾尔族、朝鲜族、蒙古族风味，从农村风味，到牧区风味，应有尽有。从服饰来说，最明显的例子是苗族的腊染以其天然的意趣、大方的图案赢得了城市中女性的青睐。而在当代城市流行乐中，可以听到蒙古族牧歌粗犷的韵律，可以听到藏族悠远神秘的韵律，也可以听到傣族、苗族、侗族细腻、甜美的乐章。由此，通过不断加强物流和人流的交换，打破地区和民族间的壁垒，为各民族创造了前所未有的直接交往的条件，从而在更广阔的范畴、更深的层面促进了民族关系的发展。实际上，只有在此基础上建立的民族关系才是现实而有效的，也才更具“谁也离不开谁”的效应。

但是，少数民族流动人口进入城市对城市民族关系也带来一定的负面影响。首先，使得城市民族关系进一步复杂化。中国作为一个发展中国家，人口多，经济社会发展总体水平低，民族众多，各民族间发展极为不平衡，民族关系本身已经较为复杂。随着市场经济体制的建立，各民族在直接交往过程中，也就有了直接的利益冲突，加之文化的差异、宗教信仰方面的差异等问题相互交织，使得民族关系进一步复杂化。有些民族关系方面的问题，一开始并不直接表现为民族关系问题，而可能只表现为一般不同民族成员间的冲突，但是如未能考虑其深刻的背景，处理不当也往往成为民族关系良性发展的隐患，甚至造成民族间的直接冲突。因此，少数民族流动人口问题对城市管理提出了更高的要求。由于少数民族流动人口流动性大、文化水

平低、生活方式与城市生活方式存在文化冲突等特点，要求城市管理机构从实际出发，在管理中执行相关的民族政策，进一步提高管理水平。

二、城市民族工作现状及面临的挑战

改革开放20多年来，在民族平等、团结、共同繁荣的原则下，城市民族工作全面展开，促进了城市民族关系的发展。城市民族关系良性发展具有良好的政策空间和社会总体氛围。

(一)城市民族工作现状

长期以来，城市民族工作主要是围绕着城市居民中的少数民族人口展开，并取得了相当大的成就。第一，在民族平等原则下，少数民族的政治权利得到充分保障。政府机构中设有专门的民族事务机构，配备了相关的民族干部，少数民族和汉族一样平等地参与国家事务和城市事务的管理。各少数民族参政议政的能力得到了很大提高，并且日益频繁深入地参与国家事务管理和城市社会活动。城市少数民族干部队伍的成长，专业技术队伍的壮大，少数民族在各群众团体和组织中的地位和影响力提高等，都充分证明了这一点。第二，城市少数民族的教育受到政府的关注，政策支持和资金投入不断加大，少数民族整体教育水平得到极大的提高。相对于农牧区的少数民族，城市民族教育在资金、教师、设备等方面具有一定的优越性，加之相关优惠政策的支持，使得城市少数民族人口受教育条件得到极大的改善，城市少数民族在入学率、合格率、升学率等方面有了极大的提高。如南京市从1987年起在全国率先实行少数民族考生优录政策，少数民族考生报考高中加5分投档，报考技校加10分投档，报考高校同等分数优先录取，报考民族院校加20分投档。全市每年有近2000名少数民族考生享受到优录政策。第三，城市少数民族的风俗习惯、宗教信仰以及语言文字在大多数情况下得到尊重。政府出台了各种政策措施和相应的规定，全面保障少数民族保持其风俗习惯和宗教信仰的权利及使用本民族语言文字的权利。各地对清真食品的生产、加工与管理十分重视。如河南省到1997年已建设了各种类型、多种经济成分的清真食品厂481家，清真肉食生产厂(冷库)716家，此外，清真食品销售店达4261家，饮食餐馆达11，596家。政府还颁布了《河南省清真食品管理办法》，标志着全省的清真食品管理工作走上了法制化轨道。1998年，南京市制定了《清真食品生产经营须知》，对全市38家清真食品企业核发了清真标志牌。1995年以来，南京市政府还拨款200万元，征地13．6亩，建立回民殡葬服务所，在江宁县湖熟新辟了60亩山地为回民公墓；并开放了9座清真寺，让信仰伊斯兰教的群众过宗教生活。郑州、深圳等城市也从尊重少数民族的风俗习惯的角度出发，积极解决回族群众的生产生活问题。各城市在尊重少数民族的传统节日，为少数民族群众欢度传统节日提供方便等方面也作了很多工作。

但是，少数民族流动人口尚未真正纳入城市民族工作范畴中，这反映了城市民族工作的不足，主要表现在以下几方面。第一，大多数的城市政府对辖区内少数民族流动人口的数量只是大致的估计，没有全面的调查，就是国家民族事务委员会到目前为止也还没有准确掌握全国少数民族流动人口的数量。这与流动人口调查难度有关，也与政府相关部门这方面工作的滞后有关。第二，全国城市流动人口的就业、居住、子女教育普遍存在问题。城市政府在少数民族流动人口就业、居住、子女教育等方面尚不能有所作为。第三，城市民族工作部门对少数民族流动人口的工作，还只能停留在事后调节和管理上，而无力进行真正的整体管理。这些问题的存在也显现出民族事务管理部门职能转变滞后于迅速变化的社会生活本身，因而在少数民族流动人口管理，以及少数民族流动人口权益保护等方面还未能建立全面有效的机制。

(二)少数民族流动人口进入城市，对城市民族工作提出了更高的要求

1．少数民族流动人口增加，使城市民族工作范围得到扩展。少数民族人口向城市的流动，增强了少数民族向以汉族为主的居住区的流动趋向，使得少数民族与汉族的混居程度进一步提高。城市民族工作涉及的地理范围有了极大扩展，必须从过去重点作本城市的工作，扩展到所有相关的省、自治区的城市和乡村。因此，全国各地城市的民族工作不仅限于本城市。各城市民族工作部门之间以及政府之间、各城市与各民族地区之间的合作成为现实需要。

2．城市民族工作内容全面扩展。随着少数民族流动人口的大量增加，特别是中国城市化进程的加快以及加强各民族团结的客观需要，要求城市民族工作部门将少数民族流动人口的权益保障及民族政策的落实纳入其工作范畴，并在相关机构不健全的条件下，依据现有的法律法规和民族政策，切实作好少数民族流动人口的工作。要引导和协助相关部门作好少数民族流动人口在城市内的就业培训、子女教育等工作；此外，风俗习惯的尊重、经商活动中应有的鼓励政策以及对一些违法分子的惩处等也应列入议事日程。城市政府还应适应当地少数民族需要，对民族经济、文化等各项事业发展所需的资金，根据财力给予适当照顾。

3．城市民族工作的方式要有所转变。改革开放之前，城市民族工作以行政命令为主要方式，相关的民族政策大多围绕当时的计划经济体制而制定，如城市的供应体制、商业体制、工业体制等。随着改革开放的发展，社会主义市场经济体制的建立，大量的少数民族流动人口成为城市民族工作和民族关系调整的重要内容和组成部分。面对更为复杂的城市民族工作状况和民族关系，民族工作以单一的行政手段已经难以取得效果。城市民族工作只有通过一系列相应的改革和探索，从服务的角度出发，以政治、经济、思想教育、法制、发展文化等多手段相互协调，才可能调整城市民族关系状况，并全面促进少数民族经济文化的发展。

三、对策研究

(一)建立适应市场经济体制特点的管理协调机制

1．各级政府要共同创造良好的大环境，如社会舆论、思想和观念环境，有针对性地进行政治思想教育，大力加强正确的民族观的宣传工作。应在全国经常性地进行统一多民族国家国情教育，认真宣传、落实党和国家的民族政策，宣传民族平等是民族团结的基础，强化民族平等意识，使人民群众真正认识到民族不分大小，一律平等的重要性，在各民族群众中真正确立民族平等的观念，增加各民族群众的包容度；与此同时，大力宣传各民族共同缔造了中国这个统一多民族国家的事实，要使人们真正认识到每个民族有着自己不同的文化背景和文化形态，各民族应相互尊重。尊重总是相互的，只有相互的尊重才能真正体现民族平等的精神。要达到这一目的，就得进行有针对性的教育，一些民族关系事件的酿成，就是因为对相关少数民族文化与社会的无知或对相关民族风俗习惯不尊重造成的。因而，各级政府应花大力气，教育各族群众相互尊重对方的文化与宗教信仰。

要大力倡导不同民族的成员相互帮助、和睦相处、真诚合作的社会风尚。平等、团结、共同繁荣是我国民族关系发展的总原则。实践证明，没有各民族间真正的和睦相处，很难达到真正的平等，也不可能促成团结，共同繁荣也就没有了保障。特别是在缩短差距过程中，只有各民

族间相互帮助、和睦相处及真诚合作才能最终达到目的。

2．创建良好的政策环境。中央政府应根据经济和社会条件的变化，依据其处理民族问题的原则，调整相关的民族政策的具体内容，使之更适于当前的社会整体发展，也更适于各民族不断发展的要求。当前西部大开发的一系列政策，从整体上对协调我国民族关系良好发展具有重要的作用；我国政府也一贯采取有力措施，大力发展各民族的经济、文化、教育、卫生、科技事业等。但是，少数民族流动人口民族政策的落实还存在着盲区，由于流出地与流入地政府的管理是相脱离的，加之在计划经济体制下制定的一些优惠政策主要在体制内运行，因而，流动人口便成为中间地带，相关的民族政策难以落实。所以，中央及各级政府应进一步完善少数民族流动人口管理体制，制定与党的民族政策相一致并能适应市场经济体制的政策，促进城市民族工作和城市民族关系的发展。

3．创建良好的法制环境，健全民族法制，依法调节民族关系。中国的民族法制建设已经形成了以《民族区域自治法》为核心的民族法制体系，民族工作已初步纳入法制轨道，各民族群众的法制观念已初步树立。特别是1993年《城市民族工作条例》颁布以来，各地城市民族工作取得了相当的进展，在法律的规范下，民族关系的巩固和发展有了相当的基础。但是，由于中国社会正处在转型期，法制建设整体上还不完善。民族法制建设亦如此，相关的民族立法主要存在配套性、可操作性差的问题，有些条款不适应市场经济体制的变化，从而不能有效地调节民族关系，在实际生活中未起到应有的作用。《城市民族工作条例》对少数民族流动人口权益保障只有原则性的规定，但是实际生活中没有保障机制，难以兑现。

值得思考的是，在日常生活中，城市中如果发生民族之间的纠纷，城市政府和民族工作部门也大多倾向于或不得不依靠行政调节来解决问题。如上海市某区一少数民族人员将10万元人民币借给在某机关下属三产任经理的朋友经商，后该三产经营不善，资不抵债，被法院判为破产。债权人多次向债务人催讨还款未果，于是上诉至法院，并扬言要上街游行，与债务人同归于尽。最后，民族工作部门及时介入，采取措施，通过积极协调，并在当地行政领导的干预下，催促有关部门归还了借款，使事态得到平息。分析此事件，其主要性质并非为民族关系问题，应该是属经济纠纷范畴。之所以出现这一问题，一方面是由于我国相关的经济法规不健全，另一方面也反映出债权人本身契约观念差，对市场型经济活动的风险和相关的知识心理准备不足。市场经济体制下的经济活动存在风险，契约是共同进行经济活动的必然规则，单纯从责任来说，债务人需要负主要责任，而债权人也应负起自己的那部分责任。至于政府和民族工作部门的作用应是推动这个事件按照相关的法律程序进行。但从实际情况来看，一些类似的经济纠纷，在按法律程序处理的过程中存在许多困难，所以，政府在推进民族法制建设中还有很多工作要做。政府依法行政，法人依法进行经济活动，少数民族依法保护自身的权益，还是一个相当远大的目标。

(二)流动人口流出地各级政府与流入地城市政府间进行有效的协调与合作

在少数民族流人的众多城市中，大多数政府对民族工作并不十分熟悉，或对相关少数民族的社会文化缺乏了解，因而在处理相关民族问题时显得力不从心；而少数民族流动人口流出地的地方政府不仅较多地掌握着相关的政策信息，相对来说对这些民族的社会文化有着更多的认识。因此，两方面的合作与协调，对全面管理城市少数民族流动人口和协调城市民族关系，提高民族工作的效率有着重要的意义。流出地与流入地政府之间主要应在流动人口信息、管理方面加强合作。流动人口流出地政府应在源头上对流动人口开展相关的法制、政策、秩序方面的教育工作，流入地政府则可以在具体的技术培训、管理中发挥作用。特别是流出地地方政府，要在流出人员的培训教育方面进行细致的工作，其中应包括帮助少数民族正确认识民族问题和民族关系。一些少数民族流动人口在进入城市后，由于片面理解中国共产党和政府的民族优惠政策，过分强调自身的特殊性，而不遵守相关的法规和制度，以致于对相关的管理部门抱有对抗心理。究其原因，除了相关管理部门管理方式和管理行为本身存在的问题，需要检讨外，也说明一些少数民族群众亟需正确的引导、教育，以便树立成熟健康的心态。

(三)通过社区化管理，加强少数民族流动人口与城市社区的联系

社区化管理思想的核心就是将旧有的防范性管理模式转变为服务、参与型管理模式，以适应市场经济体制建设的要求，适应当前政府事务面临重组、社会组织逐步分化的形势。通过流动人口居住社区为流动人口提供迫切需求的服务和保障，以及促使流动人口参与所居住社区的服务和管理，增强其社区意识，培养其认同感和归属感，促进其心理的适应和与社区的协调。社区管理的主要内容除了现有的日常管理外，通过对房屋出租、治安维护、市容市貌、卫生防疫、计划生育等的专项管理，控制和规范流动人口的行为；通过对流动人口的教育、培训、保障等项目的服务，提高其法律意识和知识；并利用社区的各项资源，保障流动人口的合法权益，如子女受教育权等。为了达到这一目的，就要加强社区管理能力建设，加大资金投入和加强专业人员的培养和使用。当然，在完善社区化管理的同时，还应尝试建立全国大城市流动人口信息网，以发布相关的就业需求、劳动力供给状况的信息，从而使流动人口的流动减少盲目性，增强对流动人口管理的力度。

流动人口管理这一模式的转变，有利于加强少数民族流动人口与城市社区的联系，也有利于不同民族成员的相互交往和民族关系的协调。大多数少数民族并非是封闭的，他们有融入城市经济、文化生活的良好愿望，在这一条件下，服务便成为一个重要的媒介。而且，少数民族流动人口除了分布在城乡结合部的人口和进入工地的城建队以外，一定有一部分分布在社区，因此民族工作也应开展到社区，从而使民族工作做得更为具体、更有针对性、更富效果。上海在这方面取得了相当的成果。事实证明，在社区化管理过程中，组织少数民族流动人口参与社区服务和管理，树立其社区意识，增强其与社区的亲和力，将会在很大程度上促进流动人口心理上与社区生活的和谐，从一个重要侧面促进少数民族流动人口文化与心理的调适。当然，在少数民族流动人口社区化管理过程中，一方面要保障遵纪守法者的合法权益，另一方面，要依据现有的法律法规控制和打击少数民族流动人口的违法活动。

(四)动员民间社会组织力量参与管理

以家庭、学校、行业和籍贯构成的社会关系历来是中国民间社会的核心。少数民族流动人口进入城市后，这些关系的基础依然存在，籍贯便是其相互聚集的条件之一。由于相同的籍贯，人们之间常常形成松散的联系，而且总会有相当的核心人物在他们中间起作用。如在北京甘家口一带的“新疆村”，就有“村长”，他是一位主持公道并享有较高威望的业主，他的责任就是管理村内的一些事务，并主要与有关行政管理机构打交道，反映相关的问题，寻求解决的途径。较高的组织性是秩序的重要保障，因而，在少数民族流动人口中和相关社区中，动员民间组织参与管理将会提高管理效率，同时也可以及时、全面地了解少数民族流动人口的状况和相关需求。与此同时，少数民族流动人口之间也可以利用原有的社会规范，督促民族内部成员遵守城市的社会规范。此外，当前民族间的帮助和合作要么是纯个体的行为，要么是纯政府的行为，在城市的社区和城市经济、文化生活领域还缺少将个人和政府行为结合起来的桥梁。纯个体的行为，虽然对民族关系的发展作出了很大的贡献，但是产生影响的范围小，示范效果不能最大化；纯政府性的相互帮助和合作，主要是地方政府间的帮助和合作，较少群众的主动参与，其示范效果和影响力虽然很大，但是仍然不是群众性的活动。因此，在少数民族流动人口中，通过某些条件，建立一些具有合法地位的民间组织，可能会有助于少数民族流动人口合法权益的保护，也有助于城市管理、社区管理等部门与少数民族流动人口的交流。总之，民间组织可以成为联结流动的个体与政府的桥梁。民间社会组织主要应在现有的流动人口的松散组织中发展，可通过社区的引导和组织，提高流动人口的组织程度，对一些自组织程度较高的民族，培训其中的领导人物，加强对他们进行政策和法规方面的宣传教育，以此为媒介，帮助少数民族成员适应城市生活。动员民间社会组织力量，还可以在帮助少数民族人口的文化、心理适应方面有所作为，弥补政府管理的空白。

[责任编辑马俊毅]