人大：坐回自己的位置

施有松 刘建锋

1999年3月,参加九届人大二次会议采访报道的一名外国记者曾在新闻发布会上提问:“过去,人大给人的感觉是‘橡皮图章,新一届人大却好像有了一些变化,为什么?”全国人大法工委副主任乔晓阳回答说:“这么说,是不是意味着你已经明白了人大并不是一块‘橡皮图章呢?人大本来就不是什么‘橡皮图章。根据我国《宪法》,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。全国人民代表大会是我国最高国家权力机关,它任免国家机关工作人员,行使国家重大事项的决定权,行使立法和监督的权力。”

与那时相比,又是一年过去,全国以及地方人大的新闻更多、更有冲击力,人们对人大有了相当本质的认识,甚至有人称———“人大真正地坐回了自己的位置上。”

《监督法》紧锣密鼓望出台

1999年6月,一则来自全国人大常委会的新闻震撼了社会。26日上午,九届人大十次常委会听取了审计署审计长李金华关于1998

年中央预算执行和其他财政收支情况的审计报告,报告披露财政部、水利部等十余个部委在预算等资金的使用上存在着相当普遍的违法情况,数额惊人。同时,《中国经济时报》刊登了全国人大常委会分组审议报告的现场特写,会上,要求加强监督的呼声空前高涨。委员们认识到,没有来自人大方面的监督,仅靠行政系统自己的监督是不够的。事实上,早在九届人大六次常委会上便通过了成立预算工作委员会的决定,不过由于原《预算法》存在一定的缺陷,预算审查监督工作不能做得更加深入、细致,不够实质化。

这次会议之后,常委会有关部门抓紧制定了关于预算监督的规定,同时,又出台了对经济工作加强监督的决定。

与上述工作同时进行的对法院、检察院工作进行监督的有关工作同样引人注目。全国人大尚在起草关于“个案监督”的规定时,社会各界对此便展开了讨论,一般群众出于对眼下司法腐败的恐惧,期盼着人大方面充分行使法律赋予的监督权力,部分司法界人士出于对个案监督的不了解,担心是否会干扰司法的正常进行,但是,依法加强监督的进程是不可逆转的。很快,相关规定顺利出台。

这一些动作,本来已经够热闹的了,但它们其实是在为一项法律作准备,《监督法》关系重大,在时机尚不成熟时,“人大常委会制定若干专项监督的决定,如关于对司法机关实施个案监督工作的规定、关于中央预算审查和监督工作的规定、关于国民经济和社会发展计划审查和监督工作的规定。通过这些专项监督规定的实施,进一步规范监督工作,也为《监督法》的制定积累经验和创造条件。

”(何鲁丽语)

去年3月,全国人大法工委副主任委员乔晓阳透露说,《监督法》已经列入本届人大常委会的立法规划,目前正在抓紧进行其调研、论证、起草工作。去年10月,李鹏委员长曾对此发表看法说,对《监督法》的出台抱有信心。

人大的监督,不仅包含法律监督,也包括工作监督;不仅搞执法检查,也时常听取各种工作报告。李鹏委员长强调说,人大的监督,一抓重点,抓住热点;二求实效,要有反馈。在这一指导思想下,全国人大的监督作用日益突出地显露。

地方各级人大也日渐引人注目。武汉市人大首次驳回了政府部门不合格的工作报告,许多地方已经要求政府官员向人大作述职报告,广东省人大代表还对不满意的环保局官员提出质询。

这些都表明,人大工作开始真正发挥作用了。

人大会议上的不同声音

无论你是否关心国家政治经济生活,有这样几件事,你恐怕不能不关心:燃油税、利息税等直接与人们生活相关的问题。当然,一切国家政治经济生活都会影响到你的生活。 1998年10月,有关部门代表国务院向全国人大常委会提交了修改公路法的议案,由于该法案的修改将直接导致养路费改为燃油税,故而又被人称作“燃油税法案”。这一法案上交之初即引起激烈争论,大多数常委会成员虽赞同实施费改税,却不同意征收燃油税的具体方案。会议期间,财政部部长两次到会说明情况,委员们仍然提出,对具体实施方案不满意。

直至去年,在条件基本可以时,全国人大才表决通过了该议案。

燃油税法案的情况充分表明,人大的投票结果是经过各种不同意见的碰撞、不断地协商才形成的。而以往忽视对会议上不同声音的报道,造成人们对人大的误解,以为只是一个盖章机构。九届人大以来,有关部门改变了以往的做法,允许新闻单位报道人大会议上的不同声音,结果,使得人们既全面了解了法律草案的审议情况,加深了对法律的认识,又使人们更好地了解了国家各个有关部门的工作,了解了人大工作的严肃性、复杂性和极其重要的地位,使得社会生活看起来更加公开透明。

开门立法

今年3月9日,李鹏委员长在九届人大三次会议上作全国人大常委会工作报告时说:“我们正在从事的人大工作和有中国特色的社会主义民主法制建设,都是崭新的事业。

因此,必须解放思想,实事求是,依据宪法、法律的规定,创造性地开展工作……”事实上,自九届人大开展工作以来,在许多地方体现出它的创造性。首先,它给自己定下了在这5年任期内初步完成社会主义市场经济法律体系的目标,制定了5年立法规划。每一年制定一个年度立法计划,有条不紊地开展立法工作。

1998年4月,九届人大二次常委会作出一项决定,将正在审议中的《土地管理法修订案(草案)》向全社会公布,征求意见。向全社会公布法律草案的做法过去虽然也有过,但是十分少见,上一次公布法律草案已经是6年前的旧事了。这一举措显示了新一届人大立法走群众路线的决心,立即引起社会各方面的极大关注,媒体对之迅速作出反应,一家报纸在头版头条公布了全国人大常委会的组成人员在审议该法律草案时的激烈争论。

此后,在三次、四次常委会上,又相继决定将《村委会组织法(草案)》、《合同法(草案)》公布征求意见,这实为多年来之仅有,表明本届人大从立法工作开始,走上了充分地发扬民主、公开透明地行使国家权力的道路。行使国家权力,慎重、科学与民主几乎同样重要,为此,李鹏委员长率领人大常委会成员赴全国各地深入到群众中去进行立法调研,对有的法律草案,委员长、副委员长多次带队多方调研,而相关的各个专门委员会也在同时组织各种形式的研讨会,吸取接受来自社会各个层面各个地方的各种合理意见。

如《村委会组织法(草案)》中,本来并没有村民代表大会制度,在多次各方调研后,发现基层大多数人民有这个要求,于是将它写入法律草案中去。

本届人大以前,法律草案一般实行二审制,在本届五次常委会上,考虑到两次审议显得仓促,不能对法律草案进行充分的研究,不能最大限度地保证法律的科学性、实用性,李鹏委员长代表常委会宣布将实行三审制,即法律草案初次上会初次审议后,常委会组成人员就法律草案进行立法调研,去各地了解人民的意见建议;第二次上会审议时,大家对草案中的疑点、难点、重点进行重点审议、充分讨论,会后继续进行立法调研;在第三次上会审议时,继续进行深入讨论,如果没有大的分歧即可付表决。

为了让成员充分发表意见,本届人大常委会将分组审议时的4组改为6组,常委会的组成人员有了更多的发言机会。委员长、各位副委员长也更加经常地参加小组审议。记者注意到,在委员长面前,大家不是说得更少、更圆滑了,相反,大家说得更多、更直率,针对法律草案联系到的现实问题,许多人提出相当尖锐的批评。

不可逆转的潮流

在立法方面表现出的创造性,还直接地从几部法律体现出来。1998年下半年,搁置已久的《证券法》草案重新提上会议日程,由于该法是我国第一部由人大方面自己组织专家起草制定的,是第一次“专家立法”,摆脱了以往法律草案中常见的部门色彩,也因而对现实情况没有屈服,导致各方面对它的意见比较大,以致搁置多年难以出台。李鹏委员长在听取有关方面的汇报后,会同各位副委员长在委员长会议上决定争取促使这部具有理想色彩的法律尽早出台。他多次组织调研活动,去交易所考察,协调各方的不同意见。在当年年底,《证券法》终于出台,引起各方的强烈反响,被新闻界评为当年十大经济新闻之一。人大方面的这一举措,表明了其在立法方面将坚持科学化、坚持面对现实不手软的意志。

今年3月15日,九届全国人大三次会议又通过了《中华人民共和国立法法》。这部即将于今年7月1日起施行的法律的出台,是我国政治经济生活中的一件大事。《立法法》,顾名思义,是一部规范立法活动本身的法律。随着市场经济的深入、社会的法治化进程,立法工作本身的作用和地位显得极其重大。而另一方面,我国由于长期以来的让利放权,全国人大自己起草制定的法律十分有限,一些条例、法规部门色彩浓厚,一些地方制定的地方性法规与国家法律不一致,甚至存在互相冲突的地方,现实情况呼吁及早进行整治。新出台的《立法法》将立法权限进行了细分,明确了必须由全国人大制定的法律范围,重新规定了地方立法的原则,尽量缩小了授权立法的范围,无论是就整顿市场深层法制环境还是防止以立法来攫取份外的权力、搞地方独立的一套、防治腐败等各方来说,都具有独特的意义。

九届人大至今已进入它任期的第三年,在两年余的时间里,它使得我国最高国家权力机关显露出朝气蓬勃的新气象,积极地推动了我国政治生活的民主化进程。此后的岁月,历史将步步前进,不可逆转。□