权力：从“原则”到“细则”

“大得惊人”的权力

一位“爱较真”的人大代表说，在她当选后，她认真地去读了《宪法》，发现人大代表的权力大得惊人。

《宪法》说：

人大代表是国家权力机关组成人员，享有下述主要职权：

在人大会议期间，参加大会的全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议各项工作报告和议案；

依照法定程序提出议案和对各方面工作的建议；

参加各项选举和决定人选；

依照法定程序提出对有关国家机关的质询和询问；

依照法定程序提出对有关国家机关工作人员的罢免案；

对提交表决的议案自由地作出选择等。

在人大会议闭会期间，代表有权对本级或下级国家机关和有关单位的工作进行视察；参加执法检查；可以列席本级人大常委会会议和原选举单位的人大会议、人大常委会会议；进行调查研究，为在会议期间审议有关议案做准备等……

俗称的“一府两院”———政府（行政机关） 、法院、检察院都由人大代表大会产生，对它负责，受它监督。法律由人大制定，任何个人和组织，包括执政党都必须在此范围内活动，不得逾越。

按法律条文的规定，“一府两院”的主要工作、计划和预算、人事等，即这些权柄在握的国家机关的“事、钱、人”都在人大及其常委会的监督，或者说“把关”之下。

……这的确是个“大得惊人”的权力。

不过，对于全国５级人大共３２０多万人大代表来说，如何在这种“原则性”权力下寻找到具体的突破口，还是一个巨大的挑战。而他们的每一次尝试，既是对这种根本政治制度的考验，也是中国人在民主和法治上的演练。

“细则”比“原则”更重

要近年来，从人大组成人员实力的增强，从立法的专业化、群众性和程序上的严谨，从监督细则的逐渐出台，从人大代表们越来越频繁出现的身影、越来越严厉的提问等“新气象”上，我们可以明显感受到：人大正在逐步到位。人大的到位，就是人民权力的到位。

对人大来说，它从来不缺少法律条文上的权力。制度是重要的，但制度的“细则”比“原则”更重要。否则，“原则”所规定的一切不过是空中楼阁。

在人大的监督权中，对政府“钱袋子”的监督本来是一个重要环节。但按一个西部省份人大代表的话讲，所谓“政府报告什么，人大审什么；政府怎么报，人大怎么审”。政府不交底，人大就根本无法监督。由于各级政府预算编制的粗线条，只有收支总表及简略的说明，人大往往无从了解其重点及收支的奥妙所在。对预算的执行情况，人大依据的审计报告则是来自隶属于政府的审计部门，它在提交之前的被“修饰”乃是一个公开的“秘密”。更让一些地方人大哭笑不得的是，政府财政部门提交的预算执行情况报表，通常最多只向人大送两份，一份常委会主任，一份财经委主任，并要求不要扩散。理由是需要“保密”。

政府所以存在，是社会个体和其他组织需要一个公共机构来提供人人享有的公共服务，这也是人们自愿纳税的原因。各级政府开支的每一分钱都来自公众，难道它向社会提供的都是“说不清，道不明”的“秘密”服务吗？所谓“保密”，不过是希望人大的监督只在“小圈子”里进行而已。

到位的标志

对法院、检察院具体案件的监督，是提高司法公正程度的一个手段。但人大对此常常是力不从心。从舆论的调子来看，从去年到今年，这种“个案监督”的宣传热情已由热到冷。要害是，监督的原则在执行的细则上碰了钉子。

当人大对一件案子的处理产生疑问时，它所能做的，无非就是重新审查所有案卷以找出疑点。而许多地方的“两院”认为，不同机关之间调阅案卷不符合《档案法》的规定，人大不应该调卷。此外，检察院提出，贪污贿赂案在举报和侦查阶段有一定保密性，不宜公开。且检察院要多次向同级党委汇报，接受其领导和协调，这个阶段不适宜向人大常委会汇报。而对同级党委的政法委员会协调过的案子，人大和“两院”则不约而同地提出，人大很难监督。

有心人可以发现，在全国人大常委会年度工作报告中，有一句“套话”几乎年年出现：“同立法工作相比，监督工作还是一个薄弱环节，亟待加强改善。”

如果说，几年前人大的工作还是以立法为主，那么，当“立法与监督并重”的新口号提出后，这一句“套话”从报告中消失也就为时不远了。它的消失，将是人大到位的意味深长的标志。□