监督:让“一团和气”走开

不寻常的人大

春天,是中国人开会的日子。在大大小小的会议中,自地方到中央的人大会议一向是媒体每年必做的“功课”之一。不过,虽然媒体之间时常有热闹的竞争场面出现,但普通人对一群“人民的代表”在讨论什么,如何表决往往不甚了了。代表们决定的当然都是大事,只是大事很少会让普通人去操心。

所以,当2000年许多地方的人大开会居然成为当地人津津乐道的话题时,人大会场一定发生了某些不同寻常的事。

4月,一个基层环保部门的朋友对我说,现在她们去辖区的餐馆等场所收排污费时遇到了前所未有的事,店主不再只是磨磨蹭蹭,而是明确告诉她们:拒交。为什么?店主说:报上都登了,我们交的排污费都被你们拿去盖楼买车,我为什么还要交?这样的理由让她们一时难以反驳,只得收兵回朝。她委屈地说,盖楼买车的是省环保局,又不是她们这样的基层站所。但店主是不会花时间去做这样的区别了。让广东省环保局“浮出水面”的,正是广东省人大对有关审计报告的一次审议。在今年1月的广东省九届人大三次会议上,省环保局又一次成为满城谈论的对象。直到3月全国人大在北京开会,它仍是全国各地的代表们热烈议论的话题。

一些政府部门挪用全体人民的血汗“为自己服务”,或在行使职权上频繁地“缺位”和“越位”本已不成其为新闻。广东省环保局“不幸”沦为新闻主角,在它看来,或许是因为在“错误”的时间,出现在“错误”的地点,面对一群“错误”的对象。

它出场的时间是1月25日上午8点50分(正值省人大九届三次会议的高潮),地点是广东大厦,面对的是近30位不依不饶的省人大代表。当然,还有闻风而至的数十位记者。这里,将马上举行一场火爆的人民代表对国家机关的“质询”案。

质询案

1月22日下午,广东省九届人大三次会议收到第一份质询案,也是唯一的质询案:《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当的质询案》,要求省环保局作答复。代表们在质询案中称:四会市(属广东肇庆市管辖)在北江边建电镀城没有进行环境影响评估,未经批准之前就私下接收18家电镀厂进驻建设是违法的。省环保局从去年8月份就知晓此事而迟迟不做处理,使事件发展越加严重。最近,电镀城有8家电镀厂建成投产,发生了7家电镀厂废水未经处理通过地下管道直接排入北江的严重事件。省环保局虽然多次到四会市作调查,但一直没有到下游征询意见,没有进行依法行政。

在媒体的报道中,质询场面被生动地描绘了出来:

9时整,质询开始。质询方领衔人钟信才首先发言:“我以为这件事情是省环保局处理不当,是不积极,失职!”

杨军辉代表措词更为强硬,他情绪激动:“这是一个严格执法的问题,不是感情问题。你们是行政执法者,环保意识水平比一般老百姓还差,你们怎么这个态度?”

这时,会场突然爆发出一阵掌声,响亮而短骤。他接着说:“你们执法的强度、硬度达不到人民的要求。不是考虑不够,是严重失职!”

面对这种尖锐、难堪的场面,出席的环保局王子葵副局长答复:“不要感情用事!要依法行政,受理后我们是依法律程序处理的。”

代表问:“请明确答复,现在对‘二十五条要不要执行!电镀城该不该建?”

“哪个‘二十五条?”王子葵问。代表发出哄笑,有代表说:“连‘二十五条都不知道。”钟信才离座把手头的一份《建设项目环境保护管理条例》递到了王子葵面前。

……

质询进行近两个小时后,主持人说:“今天的质询我们主要看局长的态度,下面的工作我们要跟踪监督。现在进行表决。”结果是,满意与不满意比为5∶23。一人弃权。

11时21分,质询会结束。据悉,这是近年来广东省人代会质询场面最激烈的一次,也是首宗没有被代表通过的质询答复。根据代表法第一章第十四条规定,提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复。

1月26日上午10时30分,在广东大厦国际会议厅,回答颇遭代表不满意的副局长

王子葵再次到会接受质询。周小刚代表的发言把质询推向了高潮。他说:“我们现在要问:你们和这个项目究竟有没有说不清楚的关系?现在不是法院开庭,不是论证会。你们完全可以用手中的权力,打着科学的幌子搪塞我们。但珠江三角洲1000多万人在这个问题上决不含糊。”

梁伯尧代表问:“省环保局就是想把不合法的项目搞成合法的。身为环保局的局长、处长,你们难道不感到脸红吗?不感到良心受到谴责吗?”

王子葵表面一直平静,听完代表发言说:“你们不要怀疑我的职业道德。”周小刚说:“不是怀疑,是谴责!”王子葵不满地说:“你声音不要这么大嘛!”

1月26日下午,因对继续质询结果更为失望,钟信才等21名代表联名向大会提交了《关于建议省政府撤换王子葵省环保局副局长职务的建议》,同时也向大会提出要求约见分管环保的汤炳权副省长。

2月22日,省环保局局长易人,据悉“这是一次正常的人事变动”。此前由于质询案导致的人大代表要求撤换省环保局副局长的建议,已移交省委组织部、省人事厅办理。

从稀罕到普遍

一直以来,质询案在各级人大会议上都是一个非常稀罕的事。在广东省人大对省环保局质询案中,因缺少操作细则,对质询后表决方式产生了不同意见,结果表决进行了两次。大会议案组负责人说,由于以前人代会期间质询案较少,所以质询的答复怎么操作,怎么表决,满意与否,满意的标准是什么,看来都需要积累经验,制订细则。

关于质询,最早来自1954年9月一届全国人大一次会议制定和颁布的《全国人民代表大会组织法》。1982年12月10日重新修改的这部法律第十六条规定:“在全国人民代表大会会议期间,一个代表团或者30名以上的代表,可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案,由主席团决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复……”

然而在相当长的时间里,在各级人民代表大会上,质询的场面并不多见。

1980年,在五届全国人大三次会议上,170多名北京代表就新中国成立以来投资最大的上海宝钢工程建设问题提出质询,人称“共和国质询第一案”。

9年以后,在湖南省七届人大二次会议上,副省长杨汇泉先被代表质询后被罢免了官位。

进入2000年以来,人大代表向政府部门提出质询的情况开始多起来。

不无巧合的是,在广东环保局备感难堪的同一天,海南省交通厅和财政厅的3名正副厅长,就返还海口公共汽车公司燃油附加费问题,也接受了本省人大代表的质询。

在更早的时候,湖北鄂州发生一起因报警不出警引发人大代表质询公安局长案。而在此后举行的广州市十一届人大三次会议上,一些官员也受到了人大代表的严厉质疑。或许由于受到省人大会议的“启发”,在今年广州市人大会议召开前夕,市民参与热情高涨,专设的人大热线电话几乎被打“爆”。人民开始对他们的代表寄予一些真切的期望。

人民的厚望

在市人大会议上,代表们每人都接到市政府发的一份有关广州市歌剧院的5种规划设计方案。市政府有关方面此举本是让代表挑选最佳方案,然后表决通过而已。没想到许多代表批评说:当前不应建歌剧院。于是,一份“广州歌剧院应该缓建”的议案提交给大会。议案说,标志性建筑搞得太多,有些重复、利用率低。现在拿8个多亿的巨资建歌剧院是否应该?所花的钱值不值得,效果和效益如何,老百姓受益有多少,值得怀疑。

如同省人大会议,此次大会也出现了一份质询案。代表就有人在白云山风景名胜区特别保护范围内兴建别墅群一事质询广州市园林局、规划局。不过,在大会主席团对此进行了研究、交流后,代表口头同意将质询改为询问。用词变了,但问话的场面并没有因此而一团和气,而是依然尖锐。

此外,人们已感觉到,人大代表的身影出现不仅在会场内,即使在闭会期间,也开始处处感受到他们的存在。

6月2日,广州一家报纸的头版二版分别出现两条有关人大代表的新闻。在头版中,广州市7位人大代表就市民非议颇多的防盗网整治问题前往市环卫局视察,对局长提了多方面意见。在二版中,广州市民关注的整治火车站问题有了新的进展,全国人大代表、女作家许雁提出要视察火车站,多位在穗全国人大代表表态支持,准备视察并提出闭会其间的建议,以督促铁道部着力协调、解决广州火车站存在几十年、令广州人痛恨的问题。报道直接打出“全国人大代表站出来了”的大标题,在见惯了“有关部门”无数的敷衍推委后,媒体对人大代表们的厚望溢于言表。

虽然我们无法预料人大代表“干预”后的结果,但是,《宪法》中的“最高权力机关”及其代表在社会生活中、在人们心目中的地位逐步牢固,应当是世纪之交的中国社会值得关注的重大趋势之一。人大:不做“表决机器”

事实上,人大的活跃并非始自今年。

十几年来,人大及其常委会行使监督权经历了一个由浅到深的过程。开始是讳言监督,其后是羞羞答答谈监督,提出“寓监督于支持之中”或“寓支持于监督之中”,现在则是基本上敢于理直气壮地谈监督了。一位人大研究专家评论说:这就像接力赛,一届一届地进展,直到今天更善于做人大工作、更善于把握驾驭、监督更细致更具体的局面。

如何在《宪法》规定的“粗线条”下具体行使监督职能,各地人大不断地在进行监督制度的创新。

评议“一府两院”及其工作人员的工作,是许多省份的人大监督工作的重头戏。

海南省人大1999年3月至9月,用半年的时间对省公安厅进行的监督评议,堪称是一次硬碰硬的较量。评议前,省人大常委会7名副主任分别带队深入省公安厅和12个市县进行调研,掌握了大量的第一手材料,抓住了群众反应强烈的两大热点问题:省公安厅及交警总队违反国家规定,在军车改挂地方牌照工作结束后,仍然为55辆汽车办理改挂和出入境管理处违法违规为张莉等12名异地女子办理往来港澳通行证,将这两大问题作为评议工作的重点。在先后召开了两次说明会和各小组对口评议会后,在6月15日召开了总评大会。针对军车改挂地方牌照问题,符爱梅代表在听取了省公安厅及交警总队有关负责人的解释后质问道:改挂的55辆车出厂时间大多是1996年,有的还是97款型的车,问题明摆着,1996年底出厂和97款型车能在1996年12月31日前取得军用车牌吗?就交警总队曾向公安部交管局请示“处理军车改挂遗留问题有何新政策”、“改挂何时结束”一事,符代表指出,这个请示完全是多余的,一方面,海南省在1997年11月已经进行了军车改挂工作总结,改挂工作已经结束,再进行请示实属明知故问,况且在没有请示之前,省车管所办理违规改挂已成既定事实!

在为12名异地女子办理往来港澳通行证的问题上,海南省公安厅有关负责人在说明中讲到,导致这一事件得不到处理的原因主要是自己“不敢碰硬”,符忠昌代表在随后的发言中立即指出,这一事件属严重的违法违规行为,事实非常清楚,请问:在这个问题上你碰到了什么“硬”?出入境管理处港澳科以超常速度违规为这12名异地女子办理了赴港证件,这到底是什么原因?如果这12名异地女子赴港行为属团伙偷渡性质,那么,为她们办理通行证的出入境管理处的有关人员又该负什么样的法律责任呢?

总评大会后,评议工作进入关键的“认真整改、巩固成果”阶段。省人大评议组及时将代表意见综合整理成44条意见和建议,书面转交省公安厅,并对整改工作思路不明确、查处不力的,及时提出纠正意见和建议。对于人民群众特别关心的非法办理军车改挂地方牌照和违规办理赴港证件的问题,省公安厅、交警总队及出入境管理处进行了认真的调查和清理,违法违规的做法得到纠正,有关的责任人受到了严肃的教育和处理,特别是公安厅原副厅长路某在事件中负有重要责任,被撤销职务,目前正在接受进一步的调查。

在山东菏泽,在当地人大对政府部门的年度评议中,被评为“不称职”的统计局局长当即被按法定程序提请免职,并很快被人大常委会表决通过。给菏泽的政府各职能部门及法、检两院来了一次“地震”:人大,并不只是“表决机器”。

3月,当广东环保质询案在九届全国人大

三次会议上引起代表们的热烈议论时,安徽省人大常委会主任孟富林认为,它像一个显示器,告诉人们最近一两年来,人大监督工作有了新的气象。□