社会治理变革与行政法主体理论的回应

摘 要：社会治理变革本身是政策变化的产物和社会需要的反映，其呼唤法治方面的应对，中央立法与地方立法都在回应社会治理变化的趋势。“党委领导”“政府负责”“社会协同”“公众参与”都有其特殊的含义与制度指向。行政法主体理论实际是整个行政法理论的浓缩，有必要在行政法主体理论领域对社会治理变革展开回应。这种回应对行政行为模式、行政法律责任的定位有着起始的带动作用，从而迅速构建起“主体-权限-责任”的理论架构，迅速实现“名-权-责”的深度统一。从理论回应需要关注的重点来看，需要精准框定党规国法衔接的重点领域，对政府的权责模式规范化“挤压”，通过“法法衔接”强化“共管共治”，合理配置私主体的社会治理义务与责任。

关键词：社会治理；党的领导入法入规；政府负责

作者简介：谭波，海南大学法学院（纪检监察学院）教授、博士生导师（海口 570228）

基金项目：海南大学科研基金资助项目“法治视野下的社会信用制度研究”[kyqd（sk）2006]

DOI编码： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2025.01.011

一、社会治理变革的政策背景与法治应对

（一）社会治理变革的政策背景

自2013年党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，“社会治理”逐渐经历了从政治概念发展为法律概念的过程。2017年党的十九大报告中“社会治理”出现了10次，其第八部分“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”的第六分支内容为“打造共建共治共享的社会治理格局”，其中包括“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”以及“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”的表述。2019年党的十九届四中全会的主题就被确定为“国家治理体系和治理能力现代化”，该次全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中“社会治理”出现12次，其第九部分“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”，提出要构建“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，在该部分第四分支内容“构建基层社会治理新格局”中，又重点提到“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”“发挥群团组织、社会组织作用”“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”“加快推进市域社会治理现代化”。2022年党的二十大报告“社会治理”出现8次，其第十一部分“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”中的第四分支内容“完善社会治理体系”，提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系”“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。二十大报告在结构上不同于十九大报告的一处典型就是“社会治理”被置于“国家安全”的大标题之下。另外，社会治理在主体方面的综合性表现愈发明显，对“党委领导”“社会协同”“公众参与”的强调，更明确了当前的“社会治理”不再是之前政府“社会管理”职能的简单升级，同时，除了“党委领导”“政府负责”“社会协同”“公众参与”的相对统一表述之外，还增加了“民主协商”的表述。在概念的延展上，“社会治理”在有些场合被“社区治理”“市域社会治理”等次级概念所取代，相应的立法拓展与细化也随之跟进。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）“治理”一词出现46次，其中与“社会治理”有关的表述有18处。这些实践与政策表述的变化呼唤行政法理论的整体变化与升级，从行政主体理论到行政行为理论再到行政监督救济理论，都需要回应此种趋势。这其中行政主体理论作为首当其冲的变化场域，主体多样化、身份多属性的确立，对于行为性质的分析、行为责任种类的确定有着直接的前瞻性功能。因此，行政主体理论在回应社会治理变革方面首当其冲，值得开展先期关注。

（二）社会治理变革的法治应对需求

社会治理的主要特点在于其已不再是单纯的政府管理，而是在政府“社会管理”功能分支的基础上衍生出的综合性概念。社会治理的法律依据也不再局限于传统的行政（管理）法，而是融合了宪法相关法、行政法、民法、刑法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法，实际上是对原有部门法划定标准的“破”。在305部现行有效法律中占到接近1/6的数量。①与“社会治理法”能相提并论的“部门法”不再是单纯的公法或私法（以及社会法），而应该是如“国家安全法”等涵盖综合并在体系上呈开放性的“大类法”的“立”。但从党的二十大报告中所提出的“国家安全”与“社会治理”的高度关联来看，又无法完全将某部法律单单只归入社会治理法或国家安全法领域。②在这48部有关社会治理的法律规范之中，既有传统的依然强调政府治理的行政法律规范，也有强调多元共治的民事法律规范，同时还包括刑事法律规范。③与“国家安全法”大体对应的同级概念应该是经济、政治、文化、社会、生态文明等五位一体的诸领域，习近平总书记在《关于〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的说明》的第三部分中，提到“分论”部门主要从“经济、政治、文化、社会、生态文明、国家安全、国防和军队等方面部署改革”，大体为“国家安全”的概念定级提供了“定位”。④

社会治理主体集合融入了更多非政府（社会管理）主体。“社会主体参与社会治理行使的是一种社会属性的权力即社会权力，社会权力是与国家权力相对应的一种权力形式。”①私权力从出现的那一刻就同样需要规制，法治的回应也就变得必然。比如，《民法典》的起草说明中就反复强调该部法典在国家治理体系和治理能力现代化方面的重要作用，“是保证国家制度和国家治理体系正常有效运行的基础性法律规范”②。而从其法条表现来看，有些条文所承载的理念确实已经超越了单纯的私法规范范畴。从主体的角度来看，诸如业主大会、业主委员会、物业服务企业等都已经逐渐融入了社会治理的主体行列，这在权利义务方面体现明显，可以将其称之为“民事主体的义务公共化”“民事主体的社会义务”。

另一方面，一些传统的行政法领域的规范，也开始对一些非政府类的主体赋予义务。如2021年《安全生产法》修改，其对生产经营单位的第一责任人义务以及平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位落实全员安全生产责任制和履行法定安全生产责任制的规定做了明确，其实就已经在明确社会（行政）法中的私主体义务之公法属性。③在此基础上，一些地方立法又进行立法的延展，如2022年6月23日通过的《深圳经济特区安全生产监督管理条例》则在第3条明确了“政府统一领导、部门依法监管、责任主体内部监督、社会广泛监督的监管工作机制”，从机制上明确了各类主体的倾向性职责。又如2022年7月28日修订通过的《湖南省安全生产条例》第2条第2款对生产经营单位的主要负责人这一概念进行了界定，从主体上进一步明确了私法人的公义务主体地位。

这说明，无论是中央立法还是地方立法，无论是公法或私法，都已逐渐成为当前社会治理在主体方面实现范围拓展和义务拓展的重要依据，逐渐形成了功能指向上的“殊途同归”。

二、社会治理主体的拓展趋势分析

对应前述党的全会报告中的表述变化，社会治理主体在“党委领导”“政府负责”“民主协商”“社会协同”“公众参与”等方面均有明显的实践表征及拓展趋势。

（一）作为社会治理领导主体的党组织

伴随着2018年宪法修改过程中将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法首条，“党的领导入法入规”在经济、政治、文化、社会、生态文明等方面的立法上愈发显示其全方位的布局性。从目前现行有效的305部法律来看，明确体现“中国共产党（的）领导“”入法（条）”共计121处，其关涉的主要法律包括一些重要的宪法相关法（如《全国人大组织法》《全国人大议事规则》《全国人大常委议事规则》《立法法》《地方组织法》《选举法》《监督法》《国家安全法》《对外关系法》）、“特殊公职人员法”（如《公务员法》《法官法》《检察官法》《监察官法》《军人地位与权益保障法》《公职人员政务处分法》《人民武装警察法》《海警法》），以及其他行政领域的部门法（如《兵役法》《预备役人员法》《军事设施保护法》《教育法》《民办教育促进法》《学位法》《职业教育法》《高等教育法》《体育法》《妇女权益保障法》《无障碍建设环境法》《慈善法》《退役军人保障法》《统计法》《审计法》《黄河保护法》《乡村振兴促进法》《工会法》《国防教育法》《爱国主义教育法》《安全生产法》《生物安全法》《国境卫生检疫法》《粮食安全保障法》《突发事件应对法》《密码法》《法律援助法》《行政复议法》《反垄断法》《关税法》《公司法》等）。从上述法律的表述方式来看，宪法相关法中对党的领导的强调更为宏观，但其他法律部门诸如行政法、经济法、社会法等则从“社会治理”的角度来诠释“党的领导入法入规”的情形。但如果从社会治理法的角度来审视，“党的领导入法入规”的比例与融合度还可以进一步提升。

伴随着“党的领导入法入规”的深度推进，“党政同责”“一岗双责”等一些政治性要求的适用范围逐渐广泛，①并在一些党规国法中得以衔接、细化。以安全生产领域为例，2018年中办国办联合发布的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》就是以《安全生产法》《公务员法》等国法作为制定依据，并结合了《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》党政联合发文和《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党问责条例》等党内法规，是安全生产这一社会治理领域责任主体及其责任具体化的落实典范。该《规定》在规定地方党政领导干部安全生产责任制时采取“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的表述方式，是对政治责任与法律责任、党内干部与行政干部等不同领域的公务员或公职人员权责的彻底打通，其规定“地方各级党委和政府主要负责人是本地区安全生产第一责任人，班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任”。这既是对《安全生产法》中安全生产工作坚持中国共产党的领导的具体化，也是将“党政主要负责人与班子其他成员”“领导责任”这类政治责任的具化，也是将《中国共产党问责条例》第6条中的“全面领导责任”“重要领导责任”“主要领导责任”的具体落实。2019年9月中共中央发布修订的《中国共产党问责条例》，除了继续确认“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任”，对“领导班子主要负责人和直接主管的班子成员”“承担主要领导责任”的前提增加了“在职责范围内”的表述，还对“参与决策和工作的班子成员”“承担重要领导责任”也增加了“在职责范围内”，落实了《问责条例》“分清责任”的“立规精神”，从而保证这种政治责任的承担与行政法或社会治理法中的法律责任承担之间合乎比例。“社会治理主体政治责任”的细化，凸显了当下社会治理过程中的强烈政治需求，也是解决我国主要社会矛盾的重要抓手。

毫无疑问，这些中央政策与党规规定也影响到地方立法，比如2023年修订的《江西省安全生产条例》第7条规定，“党政主要负责人是本辖区安全生产第一责任人，其他负责人对分管范围内的安全生产工作负领导责任”。但从地方党委文件的角度来看，江西省委、省政府2014年就印发了《江西省安全生产“党政同责、一岗双责”暂行规定》，其中对“党政同责”和“一岗双责”都做了界定，前者是指各级党委、政府对安全生产工作都负有领导责任，其班子成员按照职责分工分别承担相应的安全生产工作职责，后者是指各级党政领导干部在履行岗位业务工作职责的同时，按照“谁主管、谁负责”“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，履行安全生产工作职责。②2018年12月30日，中共江西省委办公厅和江西省人民政府办公厅又联合印发《江西省党政领导干部安全生产责任制实施细则》，这既是对前述党规的贯彻，也是对地方安全生产立法的回应。该《实施细则》第4条第2款规定，“全省各级党委和政府主要负责人是本地方安全生产第一责任人，班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任”。①这与前述江西省地方立法第7条新增的表述一致。政治责任入（地方）法的过程，不仅确立的是党组织主体的法律地位及其拥有的权力属性，更是对新时代党组织政治责任存于地方行政立法或社会治理法中的模式创设。

（二）担责具体化的政府职能部门

就社会治理而言，一方面，政府决策（权）不同于党委决策（权）。政府相对于党委而言是具体“负责”的法律关系主体，但“自行政权三分的实践开展以来，决策权作为一项独立的行政权能在公共行政中发挥着重要作用”。②另一方面，政府内部的责任划分也日渐清晰。对于权力内部的调整而言，更多的是基于权责统一的理念展开权力的明确归位。在“济南明生物流有限公司诉济南市交通运输监察支队行政处罚纠纷”一案中，一审法院根据《中华人民共和国道路运输条例》第7条第2款和第3款③以及《山东省道路运输条例》第6条④认定被告济南市交通运输监察支队有查处该案件的职责，具备行政处罚主体资格。2018年12月二审法院支持了一审判决。值得注意的是，2020年11月山东省修改了《山东省道路运输条例》，其中对第6条的表述有明显变化，“县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责本行政区域内的道路运输管理工作”。交通运输监察支队这种“内设机构”在地方性法规中的地位表述被取消。⑤但与之形成鲜明对比的是，《中华人民共和国道路运输条例》（2016）修改后施行的时间却是在2022年5月，即在《山东省道路运输条例》之后，将原第7条的第2款和第3款改为“县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责本行政区域的道路运输管理工作”。在这一修改过程中，作为《中华人民共和国道路运输条例》下位法的《道路货物运输及站场管理规定》曾在2019年有修改，但作为交通运输部制定的规章，其没有涉及第5条的相应内容，即“县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路货物运输和货运站管理工作”“县级以上道路运输管理机构具体实施本行政区域的道路货物运输和货运站管理工作”。2022年9月26日《交通运输部关于修改〈道路货物运输及站场管理规定〉的决定》将第5条第2款改为“县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责本行政区域的道路货物运输和货运站管理工作”，与《中华人民共和国道路运输条例》保持了一致。⑥这种地方性法规先于行政法规修改的做法存在一定的政治性风险，但从权责更加统一的角度来看，实际上是对地方特定职能部门权责的一种明确化，也代表一种趋势。但不可否认在很多现有的立法中仍有类似的表述存在。如2017年3月12日通过的地方性法规《江西省交通建设工程质量与安全生产监督管理条例》第5条的前三款就分别规定了“县级以上人民政府交通运输主管部门”“省、设区的市人民政府交通运输主管部门所属的交通建设工程质量与安全生产监督管理机构”“县级人民政府交通运输主管部门可以委托所属的交通工程质量安全监督机构”，这三类主体分别从事“本行政区域内交通建设工程质量与安全生产的监督管理工作”“本行政区域内交通建设工程质量与安全生产的具体监督管理工作”“受委托负责本行政区域内交通建设工程质量与安全生产的相关监督管理工作”。这种不明确的表述极易影响到最终的责任承担。①因此，上述山东省修法的典型例证很大程度上明确了未来“政府负责”中“负责”的具体意蕴，这也成为“权责一致”在行政权运行领域的主要体现，是在政治责任逐渐明确的同时法律责任也逐渐收紧的一种表现。

（三）系统思维下的主体协同

党的二十大报告中专门强调了“系统观念”及其下的“系统思维”。在具体的社会治理过程中，“系统观念”则可能表现为协同立法、公务协助等具体制度。2021年《行政处罚法》在修订过程中，对“系统观念”“系统思维”做了较为系统的安排。除了其第26条对“公务协助”这种原本存在的制度作出明确规定外，第24条第3款和第27条分别对有关人民政府对下放行政处罚权的组织协调和“行刑衔接”过程中行政处罚实施机关与司法机关的“协调配合”都做了规定。这种“协”的理念，与前述的公私协作“共建”相对应，成为广泛存在于机关与机关之间的“共治”关系模式。这一点不仅是国法在彰显的趋势，也有像《国务院办公厅关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》《湖南省住房和城乡建设厅关于建立城市管理领域事中事后监管与行政处罚衔接机制的指导意见》等规范性文件在推进。在有些综合执法改革进行得比较彻底的地方，为了保证综合行政执法部门与有关业务主管部门之间的协同，还须有相应的地方文件，如《海南省综合行政执法协作暂行规定》②《湘潭市城市管理综合执法协作规定》《达川区综合行政执法协作配合暂行规定》《凤冈县行政管理与综合行政执法协作配合暂行规定》《新塘街道综合行政执法协调协作联动机制暂行规定》。可见，这种协作已经在法律和政策之间形成一种相对完整的闭环。

（四）参与社会治理的私组织

这种私组织的形成以当前城市生活中的社区化为前提。以《民法典》第286条为例，其涵盖的主体包括业主大会、业主委员会、有关行政部门。③一方面，业主大会、业主委员会这些主体与作为传统民事主体的“业主”有所不同，其具有较强的组织性，同时与传统（私）经济治理中强调社员权的公司社团法人也不相同。如前所述，业主大会与业主委员会作为基于购买房产或居住而形成的区域性极强的组织，与很多事先基于共同目标而组成的非政府其他社会组织亦有不同，这种更多基于偶然情形而“组合”成的“组织化群体”，在“社会治理→社区治理→小区治理→家庭治理”中发挥着独特的功用。④不仅如此，以家庭治理为依托的家风治理或以小区治理为基础的社区文化治理的兴盛，则会带动社会治理文化的提升，这才是业主大会、业主委员会等基于契约关系而形成的“人合”组织最终能带给整个社会治理格局的潜在塑造，或许正是重拾社区信任而促进社会治理的无形妙笔。党的二十届三中全会的《决定》也专门在“健全社会治理体系”中提到“健全发挥家庭家教家风建设在基层治理中作用的机制”。而有关行政部门作为接受报告与投诉的部门，也已将社会治理关系的“公”的因素代入民事法律关系之中。

物业服务企业作为特殊的民事主体，一方面其与业主之间有合同关系，另一方面又执行政府依法实施的应急处置措施或其他管理措施，而这类措施具有明显的“公”属性。对于业主来说，既要遵守物业服务合同，还要遵守法律法规等“硬法”和“管理规约”等“软法”，同时在“有关当事人”向行政主管部门报告或投诉后，其还要面对行政主管部门的“依法处理”。从整个过程来看，这已经不是单纯在《民法典》中出现行政法律规范的问题，而应归因于现代社会治理中急需的“共建共治”。民事合同关系中的约束加上行政部门的管理，成为公私法义务共同约束业主行为的合力，再加上业主大会和业主委员会这类非传统民事主体的出现以及“软法入（硬）法”的助力，这些社会治理结构发生的质变正是在回应当前国家治理体系和治理能力现代化的现实需求。这就与公司治理结构在公司法这类商法中表现的功用明显属于同样的道理。如果我们说公司法作为商法具有很强的公法架构属性，那么作为社会治理法表现之一的《民法典》也就承接了社会治理结构在其中法治变化的“供给侧改革”任务。“业主自治”“社区自治”与“公司自治”在治理结构上实现了殊途同归。

我们再以2021年《海南经济特区物业管理条例》（以下简称《海南条例》）的修订为例。其在首条制定依据中明确了《民法典》和国务院的《物业管理条例》作为其上位法。但在“物业管理”的界定上，《海南条例》与国务院《物业管理条例》并不完全相同，《海南条例》强调可以由业主自行管理，但两者都强调除了维护建筑物、附属设施设备和相关场地以及环境卫生外还有对相关秩序的维护。《海南条例》第54条的前两款回应了《民法典》第286条的部分规定，对物业服务人于业主装修过程中的义务进行了重点规定，“应当书面告知业主房屋装饰装修中的禁止行为和注意事项，并对房屋装饰装修施工进行现场监督”，如果出现违法或违反管理规约的行为，“物业服务人应当及时督促其改正”，对仍不改正的，“物业服务人有权禁止装饰装修施工人员和施工材料进入物业管理区域，并报告有关主管部门，有关主管部门应当及时处理”。而按照《海南条例》第71条第2款的规定，一旦物业服务人拒绝履行上述义务的，可能承担被警告或罚款的行政法律责任。物业服务人的这种义务，实际上是基于业主在装修过程中未履行“第一性”义务，而其现场监督的权利并不是单纯基于私法或管理规约（软法）的规定，更多是缘于社会治理的需要，在此基础上还必须将监督结果及时告知有关主管部门，这就与《民法典》第286条第1款的相关规定有立法精神上的契合。但与《民法典》第286条第3款的“有关当事人”是否契合，则可以探讨。但从广义上来看，不管是《民法典》的规定还是《海南条例》的规定，都是为了更好满足社会治理的需要。物业服务人的“公（含管理规约）义务”和“私（含民法本身和物业服务合同）义务”在这里具有目的趋同性。《海南条例》作为地方立法，是否有必要一定有公法或私法的定位，也可以反思。作为行政法规，国务院《物业管理条例》在2018年修改后并没有在《民法典》出台后再作修改，在制定依据上也没有反映出私法背景。该条例的出台更多是在2003年时基于行政管理的需要，而当下社会的亟需则是社会治理。2021年11月，海口市综合行政执法局、发改、资规、住建、市场监管等五部门联合发布《关于加强小区加建、改建、扩建等违法行为管控工作的通知》，对小区违章搭建行为进行治理，实际上对《民法典》第286条也有实现“最后一公里”立法目标的功能。其中对“住建部门”来说，其可以配合“综合执法部门”“要求物业服务企业对发现装修人申报的装修方案存在违法情形的，要及时指出并制止，同时第一时间向属地综合执法部门报告”，而对于“对存在违建事实的业主”“物业服务企业可根据综合执法部门的要求，限制其建筑材料（钢筋、水泥、砂石等）进入小区”。这种规定的级别虽然只是规范性文件，但其从权利和义务角度进一步规范了物业服务企业的公法义务，是对上位法（《民法典》和《海南条例》）在实现社会治理目标上的很好配合。这种报告义务和限制义务，其实更多来源于之前社会管理的需要。①物业服务企业就不再只是扮演收取物业费的合同相对方角色。在海口市综合行政执法局发布的《关于印发〈住宅小区违建专项整治工作方案〉的通知》（海综执发〔2023〕10号）中，专门在规定市政府职能部门、属地镇街的职责之外，规定了小区物业服务公司预防、制止和报告的责任，其依据虽是海口市住建局和海口市综合行政执法局联合印发的《关于落实物业服务企业对物业管理区域内违法建筑行为履行预防、制止和报告责任的通知》，但“责任”具体包括动态巡查、书面告知并现场监督、制止违法或违规行为、及时报告、加强人员进出登记管理并宣告相关规定以及配合执法工作。

三、行政法主体理论在社会治理领域的深度回应

社会治理领域的这种主体范围与功能的拓展，需要整个行政法理论都要及时作出回应。但行政法主体理论务求在此方面率先作出回应，这种回应对行政行为模式、行政法律责任的定位有着起始的带动作用，从而迅速构建起“主体-权限-责任”的理论架构，迅速实现“名-权-责”的深度统一。

（一）精准框定党规国法衔接的重点领域

“党的领导入法入规”不单单是作为一种原则，更是要成为一种具体的制度设置，尤其是在关系到安全生产、食品安全、网络安全等这种关键领域的权责归结的问题上，更需要将党政权责一致的制度支撑构建起来。就党规目前的体系而言，除《中国共产党章程》外，在党的组织法规与行政组织法的对应关系尚需强化的前提下，党的领导法规、党的自身建设法规与具体行政法之间的权责关系就成为可以突破的制度切入口。比如除《地方党政领导干部安全生产责任制规定》外，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年2月印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》②也规定了“‘党政同责、一岗双责’，权责一致、齐抓共管”原则，规定了“地方各级党委和政府对本地区食品安全工作负总责，主要负责人是本地区食品安全工作第一责任人，班子其他成员对分管（含协管、联系，下同）行业或者领域内的食品安全工作负责”。这与2015年修订后的《食品安全法》第五条有直接联系，是对“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责”“统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作”等职责的进一步具体化，党规的规定更进一步强调了作为整体的政府要与党委一起“负总责”，同时，也对政府内部分管、协管、联系等不同的其他分管领导的责任作出规定，这是对部门行政法的充实，虽然这种充实主要存在于政治责任层面，但这实际上突破了行政监督救济法过于强调单位责任而忽视个人责任的制度遗憾。

《党委（党组）网络安全工作责任制实施办法》第2条对主体责任、第一责任人和直接责任人的主体都做了较为明确的规定。①另外，该《办法》第4条规定，“行业主管监管部门对本行业本领域的网络安全负指导监管责任。没有主管监管部门的，由所在地区负指导监管责任”。这实际上是对行政权责的规定，塑造了“党规行政法”或“政治行政法”的相应内容，在党政合署的背景下具有特殊意义。网信办与互联网办公室属于典型的合署办公表现形式。上述《办法》第4条的内容实际上是对《网络安全法》第8条和第50条相关主体及其权责的补全。②

（二）对政府的权责模式规范化“挤压”

就目前的情况来看，政府责任的精准化成为未来的一种趋势。政府责任精准化的有效制度渠道是政府担责情形的类型化。内设机构、下设机构、派出机构、委托机构担责的情形需逐渐精简，如前述案例中“领导”和“组织实施”应统合为“负责”，而“所属机构”承担责任的情形应杜绝，委托直接出现在地方立法中的情形应逐渐减少，而应视具体情况和需要而定，同时应参照《行政处罚法》中对委托制度的规定。以公共安全治理为例，政府不断减少甚至消除自身在其中“有形”或“隐性”的存在，通过不断释放社区自治权减少对社区事务的直接干预。③

随着2023年9月《行政复议法》的修订以及行政复议体制改革的深入进行，一级政府统一复议制度逐渐建构，这也将影响到包括社会治理在内的各领域行政纠纷解决的机制优化。一方面，对工作部门及其管理的法律法规、规章授权的组织作出的行政行为的复议，都将交由相应级别的政府来完成。另一方面，对于工作部门依法设立的派出机构依照法律法规、规章规定以及派出机构作出的行政行为不服的复议，也将由本级人民政府管辖。这些变化都会影响到“政府负责”与“统一复议”在权责层面的进一步契合。工作部门管理的授权组织与依法设立的派出机构本身及其权力行使都因此受到限制，这种制度空间的“挤压”思维一旦确立，将会带动更多领域的责任机制变化，从而倒逼更多领域行政主体的规范化建设。

（三）通过“法法衔接”强化“共管共治”

按照前文对社会治理法的划分，很多法律已经在跨部门法治治理方面迈出步伐。2022年6月5日开始施行的《中华人民共和国噪声污染防治法》在第4条规定了噪声污染防治的“社会共治”原则，其第八条第四款规定“基层群众性自治组织应当协助地方人民政府及其有关部门做好噪声污染防治工作”，其第69条将基层群众性自治组织在污染防治方面的职责体现出来，即通过“指导业主委员会、物业服务人、业主通过制定管理规约或者其他形式，约定本物业管理区域噪声污染防治要求，由业主共同遵守”。该法第70条的规定模式则与《民法典》第286条较为接近，“对噪声敏感建筑物集中区域的社会生活噪声扰民行为，基层群众性自治组织、业主委员会、物业服务人应当及时劝阻、调解；劝阻、调解无效的，可以向负有社会生活噪声污染防治监督管理职责的部门或者地方人民政府指定的部门报告或者投诉，接到报告或者投诉的部门应当依法处理”。2021年8月，民政部公布的《城市社区居民委员会组织法（征求意见稿）》第54条也专门规定，“驻社区单位、业主委员会、物业服务企业和社会组织应当支持居民委员会工作并根据居民委员会安排参与社区治理，促进社区共建共治共享”。这里就出现了“行政法+民法+宪法相关法”的组合模式。就社会共治而言，现行有效的305部法律中直接出现的情形包括《食品安全法（2015）》《药品管理法（2019）》《疫苗管理法（2019）》《反食品浪费法（2021）》《噪声污染防治法（2021）》《农产品质量安全法（2022）》《能源法（2024）》。①与“社会共治”表述接近的是“群防群治”，但从“群防群治”出现的场合来看，其规律性不明显②。1996年《煤炭法》第7条和1997年《建筑法》第36条都规定了“建立安全生产的责任制度和群防群治制度”，直到2022年《反电信网络诈骗法》第4条再次规定“群防群治”的基本原则，这一表述才在二十多年后再次出现于法条。“齐抓共管”与“群防群治”一起出现在《反电信网络诈骗法》第四条，其在《安全生产法（2021）》第10条第3款，其表述的意思重点在于负有安全生产监督管理职责的部门相互之间的配合、资源共用与信息共享关系。但总体来看，与“齐抓共管”相对应，又比“群防群治”更显主动性的表述就是“社会共治”。社会治理从“三治融合”（德治、法治、自治）到“四治融合”（德治、法治、自治、智治），也是“共治”不断拓展体系、依据的过程，是我国的基层群众性自治制度在法治政府建设与法治社会建设之间搭建桥梁的过程。但不论是基于何种前提，社会治理追求的法治社会状态应该是在“社会性公共生活领域，社会主体遵循现代法治理念、精神和原则， 在不违反现行法律的强制性规定即法律义务的情况下，依法自治的社会状态”③。

（四）合理配置私主体的社会治理义务与责任

私主体的义务在社会（公）治理的领域往往容易被忽视，这是因为私主体本身的存在机理与制度空间给人造成的制度错觉。一旦有了义务的相关规定，相应的责任规定也容易被忽视。④在2022年9月1日施行的《深圳经济特区安全生产监督管理条例》第46条和2022年11月30日修订的《珠海经济特区安全生产条例》第43条中，分别规定了物业服务企业在对物业管理公共区域和共用设施进行巡查时的义务，即发现存在安全隐患、安全生产违法行为或者发生安全事故时应当依法采取应急处置措施并及时履行向有关部门报告。但在珠海市2016年的经济特区立法中，并没有相应的规定，2020年珠海市人大常委会公布《珠海经济特区安全生产条例（征求意见稿）》时，也未见有关物业服务企业相关义务的规定。但从珠海经济特区和深圳经济特区各自“法律责任”章的规定来看，并没有相应的规定。就物业服务企业来说，其在收取物业费时的身份已经延伸出其新的“发现”“报告”义务。虽然就其本身属性而言，物业服务企业并不是典型的生产经营单位，但由于其本身所关涉的小区居民的聚居性与社会性，已经造就了物业服务企业的社会（治理）义务，这一点与基层群众性社会组织这种宪法相关法中规定的主体类似。但基层群众性自治组织在宪法中有明确规定，而且在一定场合下也具有很强的行政法主体身份，同时在有些情况下能够成为《民法典》中的特殊法人，而物业服务企业更多是基于私法主体的身份这一渠道进入社会治理，这与基于公法身份主体而进入社会治理领域属于不同情况。

结 语

梁启超在《论自治》中曾言，“省、府、州、县、乡、市、公司、学校者，不过国家之缩图”①，国家治理也在这里与微化的社会治理之间形成了呼应，大至“人大-国务院”的这种产生与监督关系，小至“居民大会-居民委员会”“业主大会-业主委员会”“股东大会-董事会”这种基层治理的关系表征，归根结底源于其治理技术与需要上的“同气相求”。“国家治理体系的现代化必然是法治化的方式，现代化治理的一个重要标志就是法治化治理”②。因此，对社会治理问题的研究需要达到系统化法治的趋势，打破传统的部门法界限，推动“宪法相关法”中的组织法及“私法”中的组织法与行政法主体理论统合联动，这不仅仅是行政法一部部门法或行政法学一类二级学科需要作出回应，也不是单单需要行政法理论作出重整和应对，更需要多部门法在“立改废释纂”中发挥合力，需要多个法学学科共同开展理论的调整，以适应当前社会治理现象规范和解释的需要。因此，更为需要的是在部门法协同与学科交叉的基础上展开整体规范与融合，以期达到各级社会治理领域的法治供给侧实现精准配置，实现各方“权力-权利-责任”的合理配置。

① 至2025年1月，现行有效法律为305部，其中增加的14部法律中，2022年9月通过的《反电信网络诈骗法》与2023年6月通过的《无障碍环境建设法》以及2024年6月通过的《农村集体经济组织法》，具有较强的社会治理属性，可以被归入社会治理法的集合。

② 其实，对公法和私法的划分也具有相对性，不能简单将某一部法律划入公法或私法领域，而只是结合其某一条文或某类规范将其归入公法规范或私法规范更为合适。但社会治理法与国家安全法这种高度相关的划分标准，并不是之前非此即彼的类型化分析方法，而是属于亦此亦彼的不同认识角度下“殊途同归”的认识论或方法论。

③ 2024年3月，全国人大常委会赵乐际委员长在工作报告中指出，“推进社会治理领域立法。审议通过刑法修正案（十二）”，甚至将刑法置于社会治理法的重要表征位置。

④ 参见习近平：《关于〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的说明》，《人民周刊》2024年9月9日，第1版。

① 蔡宝刚：《聚焦社会：社会主体参与社会治理的法治观照》，《求是学刊》2021年第6期，第103页。

② 参见王晨：《关于〈中华人民共和国民法典（草案）〉的说明——2020年5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》，《深圳特区报》2020年5月23日，第A4版。

③ 2021年修正的《安全生产法》第四条第二款规定：“平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务。”《安全生产法》第五条规定：“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。”

① 2013年7月18日，习近平总书记在中央政治局第28次常委会上提出，要实行党政同责、一岗双责、齐抓共管，第一次明确党政同责原则。参见杨小军：《党政同责是问责制的发展和完善》，《学习时报》2015年10月1日，第3版。2016年中共中央、国务院发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，其中再次明确“坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”。

② 2014年同期也有其他省级地方先后通过了有关安全生产“党政同责、一岗双责”的暂行规定，如广西壮族自治区、内蒙古、云南等地。但对具体概念的界定略有不同，如《内蒙古自治区安全生产“党政同责、一岗双责”暂行办法》第三条对“党政同责”和“一岗双责”的定义表述略有不同，前者是指各级党委、政府对安全生产工作均负有领导责任，党委、政府主要负责人共同对本地区安全生产工作负总责，后者是指各级党政领导干部在履行岗位业务工作职责的同时，应当履行安全生产工作职责。《湖北省安全生产党政同责暂行办法》（鄂发〔2014〕16 号）将“党政同责”定义为“各级党委、政府将安全生产工作纳入工作重要内容，党委对安全生产工作负领导责任，政府对安全生产工作负监管责任，党委、政府主要负责人共同对本地安全生产工作负总责、其他负责人负相应责任”。

① 《四川省党政领导干部安全生产责任制实施细则》《天津市党政领导干部安全生产责任制实施细则》第四条均与之表述相同，且明确了制定依据为中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（厅字〔2018〕13号）。

② 谭波、赵智：《重大行政决策类规范性文件合法性审查研究》，《北京行政学院学报》2022年第4期，第90页。

③ 《中华人民共和国道路运输条例》（2016）第七条第二款规定：县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作”，其第七条第三款规定：县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。

④ 《山东省道路运输条例》（2018）第六条规定：县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。

⑤ 2022年3月30日《山东省道路运输条例》再次对第六条进行了修改并施行，将“县级以上人民政府交通运输行政主管部门”改为“县级以上人民政府交通运输主管部门”。

⑥ 与之相应的还有该部令的第六十一条中的“交通运输主管部门”取代了2019年版“部令”第五十七条中的“县级以上道路运输管理机构”。

① 2022年通过的地方性法规《江苏省交通建设工程质量和安全生产监督管理条例》第五条规定：县级以上地方人民政府交通运输主管部门按照职责权限，主管本行政区域内交通建设工程质量和安全生产监督管理工作。交通运输主管部门所属的交通建设工程监督机构在职责范围内，承担交通建设工程质量和安全生产的具体监督管理工作。

② 《海南省综合行政执法条例（试行）》已由海南省人大常委会于2023年11月24日通过，自2024年1月1日起施行。

③ 《民法典》第二百八十六条规定：业主应当遵守法律、法规以及管理规约，相关行为应当符合节约资源、保护生态环境的要求。对于物业服务企业或者其他管理人执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，业主应当依法予以配合。业主大会或者业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，请求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。业主或者其他行为人拒不履行相关义务的，有关当事人可以向有关行政主管部门报告或者投诉，有关行政主管部门应当依法处理。

④ 参见谭波：《习近平法治思想的“治论”理念解读》，《求是学刊》2023年第3期，第26页。

① 如2002年由当时的建设部发布的规章《住宅室内装饰装修管理办法》，其第四十二条规定：物业管理单位发现装修人或者装饰装修企业有违反本办法规定的行为不及时向有关部门报告的，由房地产行政主管部门给予警告，可处装饰装修管理服务协议约定的装饰装修管理服务费2至3倍的罚款。此规章中的“物业管理单位”包括“物业管理企业或者房屋管理机构”两种情形。该规章的第十七条和第十八条分别从双向度规定了物业管理单位的制止与及时报告义务以及有关部门现场检查核实并依法处理的义务。

② 除此之外，还有《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》（2016年3月中共中央办公厅、国务院办公厅发布）、《党委（党组）网络安全工作责任制实施办法》（2017年8月15日中共中央办公厅发布）等类似党内法规的规定。与之形成区别的是，作为党的自身建设法规类的《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》（2020年3月9日中共中央办公厅发布），对责任的规定就不再涉及“政”的责任，没有涉及“党政同责”，而是从“党”的责任的角度来阐释，其第八条第二款规定“党委（党组）书记应当履行本地区本单位全面从严治党第一责任人职责，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办”，但是存在一岗双责的规定，“党委（党组）领导班子其他成员根据工作分工对职责范围内的全面从严治党工作负重要领导责任”，要“按照‘一岗双责’要求，领导、检查、督促分管部门和单位全面从严治党工作，对分管部门和单位党员干部从严进行教育管理监督”。

① 即：“各级党委（党组）对本地区本部门网络安全工作负主体责任，领导班子主要负责人是第一责任人，主管网络安全的领导班子成员是直接责任人。”

② 2017年6月1日起施行的《网络安全法》第八条规定：国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作。国务院电信主管部门、公安部门和其他有关机关依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责网络安全保护和监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门的网络安全保护和监督管理职责，按照国家有关规定确定。第五十条规定：国家网信部门和有关部门依法履行网络信息安全监督管理职责，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当要求网络运营者停止传输，采取消除等处置措施，保存有关记录；对来源于中华人民共和国境外的上述信息，应当通知有关机构采取技术措施和其他必要措施阻断传播。《网络安全法》第八条中的“有关部门”与第五十条中的“有关部门”是否属于同一涵义，值得关注，但它们的内涵确定又都受到2017年8月15日由中共中央批准并由中共中央办公厅发布的《党委（党组）网络安全工作责任制实施办法》第四条的“托底”功能影响。

③ 参见刘凤：《新安全格局下公共安全治理边界的变迁及其对策——以城市社区为例》，《重庆理工大学学报（社会科学）》2023年第7期，第138页。

① 以上立法后面括号的时间代表“社会共治”表述的入法时间。

② 1990年2月1日实施的《广东省群众治安联防组织的规定》第二条规定：“群众治安联防组织是指居（村）民委员会组建的治安联防队、治安巡逻队、护街、护村队等不同形式的群众性自治组织。”2023年9月1日施行的《广东省群防群治组织监督管理规定》已经取代了上述规定，并将该条的规定取消。但从其基本含义来看，应是群众自发组织及配合管理或治理的行为，从程度上来看，其与“社会共治”还存在区别。但《广东省群防群治组织监督管理规定》第一条也专门强调“发挥群防群治组织在共建共治共享社会治理体系中的作用”。

③ 姚建宗：《中国语境中的法治社会及其地方性》，《当代法学》2024年第4期，第6页。

④ 2023—2024年笔者主持修正《海南经济特区安全生产条例》，其中就涉及对私主体（物业服务企业）的义务设定与责任规定，其立法过程需要打破一些固有的立法理念。

① 梁启超：《新民说》，北京：中国文史出版社，2013年，第109页。

② 李建新：《现代治理体系构建中的地方治理定位与地方立法权限》，《河南财经政法大学学报》2023年第2期，第25页。

[责任编辑 李宏弢]

The Change of Social Governance and the Response of Administrative Law Subject Theory

TAN Bo

Abstract： Social governance change is itself a product of policy changes and a reflection of social needs， necessitating legal responses. Both central and local legislation are responding to the trend of social gover？ nance changes. “Leadership of Party committee”， “ government responsibility”， “social coordination”， and“public participation” all have special meanings and institutional orientations. The theory of the subject of administrative law is actually a concentration of the entire theory of administrative law， and it is necessary to respond to social governance reform in the field of administrative law subject theory. This response has a start？ ing driving effect on the positioning of administrative behavior patterns and administrative legal responsibili？ ties， thus quickly constructing a theoretical framework of “subject， authority， and responsibility” and achiev？ ing a deep unity of “name， authority and responsibility”. From the focus of theoretical responses， it is neces？ sary to accurately define the key areas for the connection between party regulations and national laws， stan？ dardize and “squeeze” the government’s authority and responsibility models， strengthen “joint management and governance” through “Interface between administrative law enforcement and criminal justice”， and rea？ sonably allocate the social governance obligations and responsibilities of private subjects.

Key words： Social governance， the leadership of the Party shall be incorporated into laws and regulations， government responsibility