财政衔接资金审计的治理机制与实现路径

摘 要 2024年中央一号文件明确指出，推进中国式现代化必须坚持不懈夯实农业基础，推进乡村全面振兴。现阶段，巩固拓展脱贫成果、推动乡村全面振兴仍然需要大量的财政衔接资金投入。如何切实保障财政衔接资金的合法合理利用？本文在健全财政衔接资金审计治理机制的基础上，进一步提出了财政衔接资金审计的优化路径，为财政衔接资金的规范化管理提供一定的借鉴与参考，同时也有助于国家审计助力加快农业农村现代化建设步伐。

关键词 财政衔接资金审计；治理机制；实现路径

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2024.06.001

* 基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“黄河流域返贫阻断的审计治理机制与路径研究”（2022BJJ101）；航空科学基金项目“基于提升航空工业核心竞争力的战略管理审计研究”（2019ZG055003）；国家社科基金一般项目“国家审计化解系统性金融风险的机制与路径研究”（20BGL079）；审计署重点科研课题“国有企业供应链金融业务发展与审计”（24SJ04002）

一、引言

中共中央、国务院于2021年3月公开发布《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，强调财政投入政策衔接工作的重要性，具体举措为将原“中央财政专项扶贫资金”进行调整优化，改为“中央财政衔接推进乡村振兴补助资金”（以下简称“财政衔接资金”），这一举措旨在集中力量支持脱贫地区在巩固既有脱贫成果的基础上，接续推动乡村振兴战略的全面实施，同时在资金分配上向国家乡村振兴重点帮扶县适当倾斜支持。3月26日，《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》发布，明确规定了财政衔接资金的使用范围、分配方法、项目来源、责任归属等，指出要加强对财政衔接资金和项目的审计监督工作。

根据财政部公布的预算报告，中央2021年预算安排财政衔接资金1 561亿元，2022年预算安排财政衔接资金1 650亿元，2023年预算安排财政衔接资金1 750亿元。可以看到，为推动脱贫地区产业振兴、提升脱贫群众的内生发展动力，国家持续加强财政衔接资金的投入保障力度。当前，我国正处于深化脱贫成果、全面推进乡村振兴战略实施的关键时期，已脱贫地区群众脱贫不稳定、规模性返贫、相对贫困等问题仍然存在，过渡阶段的贫困治理任务依旧艰巨，现有的扶贫资金审计在应对巩固深化脱贫攻坚成效以及衔接推进乡村振兴的新时期需求时，显现出一定的局限性。因此，构建财政衔接资金审计治理机制，设计财政衔接资金审计优化路径，从而完善国家审计治理体系，提升其治理能力成为迫切需要解决的问题。

综上，本文将基于国家审计的视角，依据国务院《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》所提出的基本思路和目标任务，旨在结合治理机制和优化路径两大角度，构建科学合理的财政衔接资金审计治理框架，为我国在实现脱贫成果巩固的同时推动脱贫地区发展和乡村全面振兴财政衔接资金审计的实践运用提供一定的参考。

二、财政衔接资金审计的理论分析

在财政衔接资金审计流程中，审计人员按照“查找问题、分析原因、提出建议、审计公开、违规处罚、整改落实”这一工作思路，对涉及财政衔接资金的政策文件、资金流向及具体投入项目进行全面审计，旨在评价相关政策是否精准落实、资金管理使用是否安全、项目建设与运营的整体绩效水平如何，进而自上而下确保脱贫的稳定性、内生性、可持续性，同时有效保障乡村产业升级、基础设施建设提档、建设宜居乡村、农民持续增收等，具体路径如图1所示。

财政衔接资金审计能够促进相关政策措施落实的精准性。具体体现在政策规划制定与贯彻执行两个维度上：规划制定维度的精准性包括资金分配制度的科学性及合理性、配套文件的协同优化完善、管理体系的高效完备等[1]；贯彻执行维度的精准性则通过各级主管部门严格履职尽责、加强跨部门协作、确保资金规划目标的达成体现。审计人员深入区县、乡镇、行政村层级，对财政衔接资金的规划方案、具体实施以及监管机制进行审查，评估其规划与实施是否在充分考虑区域特色和实际情况的基础上实现因地制宜，量化考核规划目标的完成度及各部门职责落实情况，基于分析结果开展延伸调查，必要情况下将审计范围细化到户。针对方案编制不科学、执行落实不到位等问题追本溯源，提出合理审计建议，督促被审计单位进行整改，进而提升相关政策落实的精准程度。

财政衔接资金审计能够促进财政衔接资金管理使用的安全性。由于财政衔接资金在分配和使用过程中存在铺张浪费、非法侵占的潜在风险，审计人员需要聚焦以下重点问题进行审查：一是根据财务记录核查资金支出是否符合既定规范；二是结合资金分配计划和项目实施方案检查资金分配是否合法且科学合理；三是根据实地勘察审查财政衔接资金使用的真实性[2]。针对上述审查发现的问题，审计人员需要明确主体责任，对违法违纪者移送有关部门进行处罚，责令相关单位限期整改；督促基层领导干部约束自身管理行为，矫正财政衔接资金管理使用的违规乱象，以增强财政衔接资金管理与使用的安全性。

财政衔接资金审计能够促进项目建设运营的绩效性。审计人员对项目全生命周期的建设进行详细审查，从而识别项目建设阶段是否涉及违法分包、开工或竣工延误、偷工减料以次充好、质量不达标、未经批准擅自变更建设内容等不当行为；验证项目运营阶段是否严格遵循既定标准要求，建成投产后是否发挥预设作用[3]；检验完工项目是否废弃闲置，是否被擅自更改预定用途。此外，借助审计信息公开公示机制，财政衔接资金审计不仅可以促进社会舆论的有效监督，还可以强化声誉机制的影响，促使被审计单位在资金使用与管理层面规范运行，激发其责任担当和提升政绩的正向意识，从而有效提升项目建设与运营的绩效水平。

财政衔接资金审计通过促进相关政策精准落实、资金管理使用安全、项目建设运营有效[4]，继而为激发脱贫的稳定性、内生性及可持续性，提升脱贫质量提供了有力保障，同时也能够推进乡村产业升级、基础设施提档、宜居乡村建设等工作的实施。

三、财政衔接资金审计的治理机制

在深化脱贫成果、加快实施乡村振兴战略的实践中，我国紧密围绕乡村振兴战略的总体要求，通过系列重大工程、计划及行动持续注入财政衔接资金，以推动农业农村现代化稳步前行。2022年末，为助力地方政府提前布局2023年度的巩固衔接工作，财政部提前下达1 485亿元资金，以推动财政衔接资金尽早落地生效，增强脱贫地区发展动力。2022年11月正式颁布的《乡村振兴责任制实施办法》指出，审计署、乡村振兴局及相关部门和单位需依据各自的职能范畴，对乡村振兴资金使用情况进行监督。财政衔接资金审计作为国家审计的组成部分，具有国家审计的法定、权威、强制、独立等特性，面对时代赋予的艰巨使命，开展财政衔接资金审计意义重大。

（一）预警机制

财政衔接资金审计对防控财政衔接资金运行过程中存在的潜在风险具有至关重要的作用，而有效防范化解潜在风险则体现了国家审计的治理功能。财政衔接资金审计预警机制本质是风险管理与风险控制，即设定目标后根据一定的标准筛选出可能妨碍目标达成的潜在风险要素，运用科学的方法对这些要素进行评估，并“量身打造”缓解或消除风险的相应控制，确保受托责任主体在行政管理、资金支出等方面严格按照规划开展工作。财政衔接资金审计预警的潜在风险包括政策落实风险、廉政风险等。存在这些风险隐患的原因则在于，从经济学角度来看，受托责任主体本质上仍是有限理性的经济人，在面临信息不对称时出于对个人效用最大化的追求可能产生损人利己的机会主义行为倾向，对资源配置产生消极影响，降低甚至减损委托人的资产价值。财政衔接资金是巩固脱贫成果、推动乡村振兴工作中的关键一环，因此，在其分配、使用及监督管理过程中，需高度警惕包括财务舞弊、会计失真、贪污腐败、生态环境受损在内的显著风险，同时也不可忽视形式主义与短期利益至上等深层次隐患。财政衔接资金审计通过介入财政衔接资金预算及分配工作、项目立项论证阶段等进行审查监督，能够为防范化解财政衔接资金运行风险提供强大助力。

（二）纠偏机制

脱贫攻坚阶段，自2018年初至次年第二季度，审计机关重点围绕扶贫专项资金审计开展工作；随后，自2019年第二季度至2020年第一季度，审计工作的重心在脱贫攻坚任务和乡村振兴战略的实施；自2020年第二季度开始，为满足乡村振兴战略需求，审计机关特别设立专注乡村振兴领域的审计板块。进入过渡期以来，乡村振兴等民生项目资金始终是全国审计工作的着力点和切入点。审计机关采取全面排查和重点抽查两种方式审查财政衔接资金政策及其配套措施的贯彻落实情况、资金分配使用及管理情况、项目建设运营情况等，发现并揭示受托责任主体财政衔接资金相关政策落实是否精准到位，资金使用管理是否安全规范，项目建设运营是否符合目标要求且科学高效，对于违法违规行为依法处理、及时纠正。同时财政衔接资金审计还能够通过绩效审计分析评价资金效用，充分发挥监督纠正资金运行偏差的建设性作用，针对偏差原因提出对策建议供受托责任主体参考，从而提高财政衔接资金的使用效益。全面排查及重点抽查工作的有效开展，为精准识别并披露可能存在的问题及风险提供了必要条件，审计人员对财政衔接资金分配及使用过程中，偏离规划目标和未达到预期阈值的情形进行识别，并将相关情况通过审计公告或相应渠道公开披露，为后续追责问责及整改优化提供依据。

（三）反馈机制

通过跟踪审计和评价，财政衔接资金审计不仅能够揭示财政衔接资金管理使用过程中存在的挪用截留、公款私用、随意变更用途等问题，发现乡村振兴项目违规招投标、违规分包、进度缓慢、偷工减料、效益不佳等问题，还能挖掘出问题背后的体制机制缺陷，进而标本兼治，提出针对性审计建议，强化问题整改与落实，排除影响巩固脱贫成果和实现乡村振兴的各种干扰因素，推动乡村振兴从制度效能向治理效能转变。针对财政衔接资金审计披露的问题清单，被审计单位应逐项制定详尽整改方案并尽快落实，审计人员将进行专项审计以核实整改的实际成效。此外，纪检监察机关将依据法律法规对违法违纪、情节严重的责任主体严肃处理。在这个过程中，审计人员边审计边建议边督促相关责任主体整改，进一步提升了审计效率、树立了审计工作权威，形成了全面整改、专项整改与重点督办相结合的审计整改格局。在财政衔接资金审计结果公告的同时，审计机关可以并行发布整改案例汇编，对案例中的责任主体给予正面认可与激励，也为其他责任主体在面临相似问题时提供宝贵经验与可借鉴的解决方案，促进行政管理水平的提升。

四、财政衔接资金审计的优化路径

（一）根本路径：提高财政衔接资金审计的政策针对性

优化财政衔接资金审计的根本路径在于明确国家审计的政治站位，提高财政衔接资金审计的政策针对性。党的统筹规划是财政衔接资金审计的根本依据，会计审计相关法律法规等审计依据则是根本依据在审计领域的具象表现。审计机关应加强党对财政衔接资金审计工作的全面领导，把相关政策部署落实到审计工作的全过程中。同时要进一步增加财政衔接资金审计作为国家治理体系重要组成部分的责任意识，围绕巩固拓展脱贫成果全面推进乡村振兴的目标任务，以政策落实的精准性、资金管理使用的安全性、项目建设运营的绩效性为切入点和着力点，把财政衔接资金审计摆到更加突出的位置，坚守“应审尽审、凡审必严、严肃问责”的原则底线，实现财政衔接资金高质量、常态化的“经济体检”。根据《“十四五”国家审计工作发展规划》《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》及《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》等有关政策文件的指导思想，中央及地方各级审计机关正在全面开展财政衔接资金审计。为进一步完善财政衔接资金审计评价制度，充分发挥国家审计的鉴证评价功能，审计评价的标准必须做到动态更新、与时俱进、因地制宜，在此基础上制定并完善实施细则，如补充完善财政衔接资金绩效审计评价指标考核标准等。

（二）基础路径

1. 结合研究型审计建设长效整改机制

开展财政衔接资金审计要求审计机关和审计人员不仅要及时发现财政衔接资金分配、管理及使用过程中存在的问题，而且要监督被审计单位及相关责任部门进行整改落实。根据《“十四五”国家审计工作发展规划》，开展研究型审计注重系统全面地研究国家重大决策部署的根本性问题和方向性问题，在此基础上发挥审计的前瞻性和建设性功能，从体制机制层面出发提出解决问题的建议，从而有效预警和防范化解潜在风险。由此看来，结合研究型审计建设长效整改机制有助于财政衔接资金审计工作提质增效。在审计过程中，针对发现的财政衔接资金相关问题设置整改任务及核查清单，在整改任务清单中应明确整改责任主体、整改内容、整改目标、监管责任主体、监管内容、整改标准，同时采取党内监督、司法监督、舆论监督等多种监督形式跟踪核实整改情况，将财政衔接资金审计与审计结果问责和领导干部经济责任审计联系起来，以保障问题整改的质量和效果。审计机关还应注重与被审计单位的上级主管部门进行沟通，对审计项目进行定期检查或不定期调研回访，必要情况下可以成立专项整改督察小组，把好财政衔接资金审计工作的最后一关。此外，应严格实施财政衔接资金审计结果公示公告制度，将审计结果和发现问题、后续整改情况等关键内容在人民政府门户网站进行公示，增强财政衔接资金审计为人民服务的责任意识，提升社会公众对财政衔接资金相关工作的关注度。

2. 强化项目建设全生命周期绩效审计

为保障财政衔接资金的使用效果，应进一步加强财政衔接资金项目建设全生命周期绩效审计[5]。首先，在项目规划阶段，针对财政衔接资金政策制定依据，对项目规划的可行性进行评价，并对项目预期实现结果进行审查，重点关注被审计单位前期调查论证是否充分。其次，在项目建设阶段，审计人员应重点关注财政衔接资金是否进行了合理分配，是否存在资金被违法侵占挪用或闲置浪费的问题，项目建设是否严格按照建设方案执行等。最后，在项目运营阶段，重点关注预期成果的达标情况，针对效益不佳项目，在深入调查原因的前提下提出审计建议、制定整改方案。需要注意的是，一方面，在实施绩效审计评价过程中，审计人员应当考虑当地区域经济发展、生态环境改善、社会效益提升等实际情况，选取具有可量化性及可操作性的评价指标以客观反映财政衔接资金的成效，从而精准有效地揭示资金分配、管理及使用存在的问题，以服务当地民生为主导思想提出可行性强且全面翔实的专业建议；另一方面，加强财政衔接资金项目绩效审计还需要优化审计方法，围绕大数据审计模式这一核心，探索与“大智移云物区”相适应的现代化审计技术和审计方法，创新技术手段，依托财政衔接资金项目库建立财政衔接资金绩效审计数据平台，借助跨区域、跨行业、跨部门数据关联比对和聚类分析、关系网络分析等数据挖掘技术发掘审计线索，确定审计重点，快速准确地筛选出有效审计证据，提高审计工作的质量和效率。

（三）保障路径

1. 构建财政衔接资金监管协同机制

由于审计资源具有稀缺性特征，因此财政衔接资金治理应建立多元监管主体共同参与的协同机制。审计层面，在审计署的集中统一领导下，可以尝试以购买的形式引进社会审计机构第三方服务，形成资源与优势的互补；相应地，社会审计机构可以和相关部门形成合作机制，获取与被审计单位有关的审计证据；此外，政府审计对于提升脱贫地区发展质量具有空间溢出效应，因而应完善区域性审计协同机制，打破不同区域审计机关之间的信息壁垒，通过相邻地区间审计资源共享实现审计资源的整合与优化配置。监管层面，在国家治理体系和治理能力现代化进程中，应切实发挥多方监管的治理效能，积极调动各方力量参与财政衔接资金监管工作。一是各级党组织、中央和地方人民政府要继续加强财政衔接资金监督检查及审查工作，强化纪检委对财政衔接资金领域违法违规行为的监察管理，建立完善财政衔接资金违法违规责任追究制度；二是各级实施乡村振兴战略领导小组及乡村振兴局等有关部门要不断提升自查能力；三是运用信息技术方法探索建立财政衔接资金监督平台，构建各级财政部门主导、相关部门配合参与[6]的“互联网+”监管模式，例如，在政府官方网站、地方政务平台APP、微信公众号及小程序上设置链接，方便群众查询了解财政衔接资金的下达时间、资金来源及用途等信息，增强基层群众的主人翁意识、安全感及信任度；四是不断拓展群众参与监督的渠道，畅通反馈途径，提高财政衔接资金运行的规范性和公开度。

2. 加强衔接资金审计人才队伍建设

当前，必须加强财政衔接资金审计人才队伍建设，解决审计人力资源结构性短缺的问题，夯实国家审计巩固脱贫成果，促进乡村振兴的可持续性基础。财政衔接资金审计高度依赖审计人员的职业判断，因此，增加审计人员的知识技能储备有助于提高财政衔接资金审计的工作效率。审计机关可以从提高审计项目组准入门槛、加强审计人员分级分类管理、及时跟进培训等方面入手，提高审计小组成员制定财政衔接资金审计方案、设计实施具体审计程序、迅速做出准确审计判断的能力水平。值得一提的是，当前政府审计人员任务繁重，很难有时间进行系统化的业务培训及研讨，为此，审计机关应加强审计案例库建设工作，强化审计成果运用，将案例讲解与学习融入项目组业务培训及研讨中，提高审计人员对新业务环境的适应能力。此外，应健全审计人才准入机制，充分利用定岗定编职位数，开拓审计人才引进渠道，持续吸纳专业知识对口、积极投身审计事业的相关人才充实审计队伍，保持审计事业发展的生机与活力；在提升既有审计人员综合素养的同时，也要因材施教培养熟悉财政衔接资金相关政策制度、具备良好调查取证能力、掌握与群众沟通技巧的复合型人才；还可以通过合理的奖惩考核制度充分调动审计人员参与财政衔接资金审计工作的积极性。通过以上工作的开展可以督促审计人员把巩固拓展脱贫成果、全面推进乡村振兴战略的实施、切实维护群众利益及促进乡村可持续发展作为财政衔接资金审计工作的根本目标和依法履职尽责的正确方向。 AFA

参考文献

[1] 杜静然，赛娜.乡村振兴政策落实跟踪审计研究[J].财会月刊，2021（18）：97-101.

[2] “国家审计在乡村振兴战略中的作用研究”课题组，赵保林.乡村振兴审计的意义、重点和举措[J].审计研究，2021（3）：3-10.

[3] 李兆东，巫心培，李鹏，等.乡村振兴战略下扶贫审计研究[J].财会月刊，2020（21）：86-90.

[4] 刘国城，高春晗，李庭燎.国家审计促进乡村振兴政策落实的研究——基于功能定位和实现路径的视角[J].财会通讯，2021（17）：8-13+121.

[5] 吴勋，姚卜丹.财政扶贫审计实践现状与改进建议——基于审计署审计结果公告的分析[J].地方财政研究，2020（11）：80-89.

[6] 吕劲松，黄崑.乡村振兴战略背景下扶贫审计创新研究[J].审计研究，2018（4）：12-17.

（编辑：张春红）