河南省县域城乡融合发展现状与推进路径

摘 要：县域城乡融合发展是推动共同富裕的内在要求，是推进乡村全面振兴的重要路径，是高质量推进县域城镇化建设的重要抓手。河南省推进县域城乡融合发展取得显著成效，县域要素进一步盘活，县域城乡公共服务渐趋均衡化，县域经济不断发展，且发展活力迸发。但在促进县域城乡全要素流动，提供广覆盖、高标准的县域城乡公共服务，促进县域经济平衡充分发展，实现县域治理现代化方面仍然存在短板。对此，河南省应构建县乡村三级公共服务体系、促进县域城乡基本公共服务均等化、构建特色产业和就业体系、提高县域治理能力、开放乡村，推动县域城乡要素流动。

关键词：县域城乡融合发展；乡村振兴；县域城镇化

中图分类号：F299.2；F323 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2024）7-23-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.07.004

0 引言

党的二十大报告指出，“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。2024年中央一号文件提出“促进县域城乡融合发展”，明确了统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要着力点。推进县域城乡融合发展，对于促进城乡经济发展、提高资源配置效率、推进乡村全面振兴、促进县域城镇化建设、推进中国式现代化有重要意义。

当前，学者对县域城乡融合发展的研究主要集中于以下方面：一是关于县域城乡融合发展的内涵，即指以县域为空间载体，以要素流通促进城乡一体化发展。二是关于县域城乡融合发展的实证研究。从量化研究看，由于县域数据来源有限，对县域城乡融合发展水平进行测度的研究较少；从经验研究看，学者多关注国家城乡融合试验区的发展，以期为构建和谐的城乡融合关系提供理论基础和实践经验。三是关于县域城乡融合发展的实现路径。学者从如何将县城现代性力量注入、带动乡村发展开展分析，形成了多元化实践路径。既有对县域城乡融合发展的研究已取得丰富成果，这为本文提供了研究思路。但既有研究更偏重于宏观讨论，实证研究也更多的是分析城乡融合，较少关注“县域”。基于此，研究聚焦河南县域城乡融合发展，通过对河南县域城乡融合发展取得的成效、存在的不足的分析，明确其推进路径。

1 县域城乡融合发展的重要意义

1.1 推进乡村全面振兴

县域城乡融合发展与乡村全面振兴之间存在着立体式、复合性多层逻辑关系［1］。一是乡村全面振兴是促进县域城乡融合发展的基础和先决条件。县域城乡融合发展包含以要素流动促进的县域城乡发展和以福利改善为重要表征的县域城乡融合两个方面［2］。其中，县域城乡发展是县域城乡融合的前提，决定着县域城乡融合的深度、广度。由此可见，促进县域城乡融合发展必须先补齐乡村发展短板。二是县域城乡融合发展是实现乡村全面振兴的现实路径。推进县域城乡融合发展是将带动乡村发展的重心放在县域，通过县域人才、技术等优质要素的下沉，激发乡村内生动力，促进乡村发展。

1.2 高质量推进县域新型城镇化建设

党的二十大报告指出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。城镇化是现代化的必由之路。县域城乡融合发展是推动土地城镇化向以人为核心的新型城镇化转型的动力来源［3］，是高质量推进新型城镇化建设的重要抓手。县域内城乡融合发展，通过产业、人口等要素的优化组合与互动，促进县域经济发展，从而增强县城吸纳农业转移人口能力，支撑县域城镇化建设。此外，县域城乡融合发展所促进的县域城乡基础设施和公共服务的均衡化，不仅为乡村尚未实现城镇化的留守人口构建了较好的生活和发展环境，做好城乡“两栖”驱动的县域城镇化保障工作［4］，更为留守人口的渐次城镇化提供基础，助推农民家庭整体城镇化的实现。

1.3 促进共同富裕

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。共同富裕强调发展的均衡性，但当前我国城乡发展不平衡，农村发展不充分的问题较为突出。县域城乡融合发展可从财富生成维度促进乡村发展，进而对共同富裕产生影响［5］。县域内城乡融合发展，通过对政府制度性效能的依托、县级政府行政和整合功能的发挥，实现县域城乡间比较优势的转化，从而增强乡村发展活力，促进乡村充分发展［6］。此外，县域城乡融合发展过程中城乡间要素自由流动、互动不断增强，既提高了要素配置效率，也促进了县域城乡间经济、社会等层面的融合发展，推动并实现县域城乡地域发展与县域城乡居民共享经济增长红利的均衡性，最终助力共同富裕的实现［7］。

2 河南省县域城乡融合发展现状分析

2.1 要素融合方面

河南省以土地、资金、人才三要素为重点，推动各类资源向乡村集聚，促进县域城乡要素优化配置。在促进县域土地要素融合方面，河南省围绕“建立农村集体经营性建设用地入市制度”“宅基地改革”等展开试点工作。截至2021年，许昌全市交易农村集体经营性建设用地14宗37.9 hm2，成交额达3.58亿元。孟津区作为新一轮农村宅基地制度改革试点县（区），截至2023年6月，腾退闲置宅基地及农房877宗、面积15.8 hm2，盘活闲置宅基地和农房1 617宗、面积40.5 hm2。在促进县域资金、人才要素融合方面，河南省积极动员金融、社会等领域投入资金推动乡村发展，引导教育、科技等各行业、各领域人才到乡村服务。2022年，河南全省有3 900多家社会组织助力乡村发展，投入资金3.34亿元。

尽管政策为推动要素逆向流动而不断发力，但仍存在要素流动类型不均衡的问题，突出体现为县域人力资源短缺。近10年来，河南省总人口下降了1 060万人，处于人口净流出状态的县占比为97%，其中人口流出率超过20%县为50个，人口流出率超过30%县为16个［8］。与此同时，县域人力资源短缺还体现在农村人口老龄化和人才素质较低上。第七次全国人口普查数据显示，河南省乡村65岁以上人口占乡村总人口比为17.37%，高于河南省整体水平（13.49%），农村人口老龄化形势较为严峻；河南省农村16～59岁就业人口，初中及以下文化程度占比80%，大学及以上文化程度占比6.6%，乡村劳动力素质普遍较低。

2.2 服务融合方面

河南省以实现县域人民舒适生活为目标，推动县域城乡公共服务均衡化供给。一方面，逐步完善基础设施建设，提高农村生活舒适度。行政村实现硬化路“村村通”、客运线和农村生活垃圾收运处置体系全覆盖。2022年，河南省89.6%村庄常住用户使用自来水，80.3%的村庄有电子商务配送站点，比2021年提高10.5个百分点。另一方面，以“普惠共享”为建设目标，推动县域城乡公共服务均等化。2022年6月底，河南省县域医共体建设实现全覆盖且全部进行实质性运行。河南省农村养老服务也在逐渐完善。2022年，河南省农村养老服务机构和设施达1.61万个，比2021年增长6.8个百分点。

虽然河南省着力推进县域公共服务向乡村延伸，但县域城乡公共服务建设仍存在覆盖面窄、标准低的问题。例如，2022年城乡公交或公交化运营线路只能覆盖75.8%的行政村，公共服务“最后一公里”瓶颈突出存在。此外，县域城乡公共服务差距依然显著。以2022年为例，河南省每千人医疗卫生机构床位数农村比城市少3.94张，远高于全国差值（1.41）；河南县域城乡自来水普及率、污水处理率差值分别为6.68%、61.87%。

2.3 经济融合方面

在县域经济整体发展方面，2023年河南县域经济发展走上新台阶。巩义市GDP突破千亿，河南省实现千亿县零的突破。河南省持续稳住县域经济发展大盘。据赛迪顾问发布的《2023年中部县域经济百强研究》可知，河南有28地入榜中部百强县，连续6年在数量上稳居第一。此外，河南省在促进县域一二三产业融合发展方面也取得极大成效。2022年河南省县（市）建设省级以上农业产业园达112个，同比增长21.7%；在村庄内开展农产品加工的企业达到1.02万个，同比增长3.0%；开展休闲农业和乡村旅游的户数达到2.04万户，同比增长7.9%。

虽然河南省县域经济不断发展，但县域经济总体发展水平仍然不高且不平衡。河南省县域经济发展“头雁”数量较少，说明河南省县域经济发展水平亟须提高，需要加快推动县域经济“成高原”。对赛迪顾问发布的中部县域经济百强榜单细化分析发现，一方面，河南省尽管保持着入榜数量的优势，但入选数量从2020年的37地连续降至2023年的28地，说明河南省县域经济发展面临追兵将近的发展困境，县域经济发展的大盘需要持续稳固；另一方面，2023年河南省入选中部经济百强县榜单的县（市）占县域总数的25%，表明河南省县域经济整体发展不平衡，仍有四分之三的县域经济处于发展不充分状态。

2.4 治理融合方面

河南省深入贯彻落实县域治理“三起来”，推动落实县域放权赋能、省直管县财政、开发区管理体制“三项改革”。以新安县为例，作为第一批践行县域治理“三起来”示范县，获得156项省辖市级经济社会管理权限，极大激发了经济发展活力。2020年新安县城乡居民收入分别达到38 312元、18 596元，同比分别增长2%和6%。此外，河南省也在加快推进农业转移人口就地市民化，通过不断健全就业服务体系，建立“互联网+就业创业”信息系统等，促进农业转移人口安业乐居，从而扩大县域内需，促进县域发展。2022年河南省县域城镇化率为47.6%，比2021年（46.9%）增加0.7个百分点，但低于全省城镇化率水平（57.1%）。

尽管改革极大激活县域发展活力，但在县域治理现代化方面仍面临多种挑战，如县域社会流动的稳定性与人际联系的稳固性，容易存在人情大于法治的现象，不利于政策的制定与执行。另外，在农业转移人口市民化的意愿、成本等方面还存在一些问题，未来要切实提升农业转移人口市民化质量，真正实现农民的“进城”“留城”“融城”。

3 河南省县域城乡高质量融合发展的推进路径

3.1 构建县乡村三级公共服务体系

推动公共服务向乡村延伸，实现公共服务均衡化供给，既是县域城乡融合发展的有效支撑，也是确保“农民在县域舒适生活”的关键所在。因此，要根据县乡村的人口聚集状况、产业发展状况等，合理布局县域公共服务，形成县乡村功能衔接互补的公共服务体系。首先，县城作为县域公共服务的中心，一方面要增加对教育、医疗等领域的公共服务投入，确保基本实现县城公共服务的按需供给；另一方面要做好县城公共服务可获得性工作，促进县城公共服务享有从户籍人口向常住人口转变。其次，乡镇作为县城与乡村的中间节点，要发挥好在教育、医疗等重要公共服务方面的分流作用，在乡镇形成一定的公共服务聚集，为村民提供便利且优质的公共服务。最后，就乡村而言，既要破解基础设施建设“最后一公里”难题，推动乡村基础设施建设提档升级，也要结合乡村人口特点，做好留守老人、儿童的服务工作，以服务内容的精准供给提升农民对公共服务的获得感。

3.2 立足县域资源禀赋和优势，构建特色产业和就业体系

推进县域城乡融合发展，需要立足县域资源禀赋和优势，构建特色产业和就业体系，促进县域人民居业一体化。第一，促进县域一二三产业融合发展。各县域要结合发展优势及资源特点，因地制宜促进三产融合发展。例如，旅游资源丰富的县域，要积极探索美丽生态向美丽经济转化，促进旅游业和农业融合发展。第二，坚持科技兴农。河南作为农业大省，始终坚持藏粮于技、科技强农，在农业科技发展方面具有一定的优势积累。未来，要继续加强对农业科技的投入，增加对农业技术的研发力度，同时也要做好农业技术的推广工作，强化科技成果的入乡转化。第三，积极引进和培育发展劳动力密集型产业和高新技术产业。引进纺织、玩具等就业容量大的产业，促进县域人民本地就业。鼓励发展数字经济，促进县域产业数字化、智慧化发展，以数字经济赋能县域产业发展。第四，加强县域劳动力就业培训与服务。对农民开展电商、直播等技能培训，同时做好新型职业农民培育工作。构建县域就业服务体系，降低县域人民就业搜寻成本，促进县域人民就业与兼业。

3.3 提高县域治理能力，促进县域治理现代化

提高县域治理能力，促进县域治理现代化，旨在通过县城治理能力的提升，向下兼容带动提升乡村治理能力。提高县城治理能力，要壮大治理队伍，构建多元主体“大联动”的治理格局，共建共享县城美好生活。具体而言，一是以党建为切入点，增强机关党建、社区党建对企业、两新组织党建工作的引领带动作用，以党建联建壮大基层党组织力量。二是社区居委会要积极动员商户、居民、社会组织等共同参与社区治理，共建社区温馨大家庭，夯实县城治理之基。三是以“网格化+智慧治理”，助力建设平安、和谐县城。

乡村治理能力水平的提升，关键要提高村组织效能，使其能够在资源下乡背景下更好地承接下移的资源、管理、服务。一方面围绕村干部能力建设，建立县乡村培训学习机制，增强村干部管理和服务效能。同时，也要强化乡村党组织建设，真正建设一支熟悉村情、具有群众工作经验、能够带领群众致富的乡村队伍。另一方面要激发村民自治活力，既要通过村级组织动员村民，也要创新体制机制，以“文明家庭”等示范引领，极大提升村民主动性、创造性，让村民真正成为乡村全面振兴的积极参与者。

3.4 开放乡村，促进县域城乡要素流动

推进县域城乡融合发展，需要盘活乡村，打开乡村要素流动之门，优化县域城乡要素配置。一是推进农村土地要素改革。结合乡村发展趋势，在保障农民享有宅基地、耕地等权益的基础上，盘活乡村土地要素。持续深化农村集体经营性建设用地入市试点和农村宅基地制度改革试点工作，规范土地流转、宅基地退出或流转等工作，增加农民要素收入。二是积极推动人才向乡村流动。以完善的基础设施、便捷的公共服务、优美的生态环境等，吸引农民工、大学生等返乡创业。同时，做好创业指导服务，营造创业创新氛围，增添乡村发展活力。三是做好农村金融保障服务。设置创新创业专项发展资金，为返乡创业人士提供金融支持。做好金融支农工作，结合农村发展特点，设立专项项目用于先进技术推广、农业机械化发展等，扶持农业产业化发展。

4 结束语

在中国式现代化的新征程上，改变我国面临的城乡二元发展困境，促进城乡融合发展，成为高质量发展的重中之重。推进县域城乡融合发展已成为破解城乡二元发展困境的关键举措。推进县域城乡融合发展，有助于推进乡村全面振兴，高质量推进县域城镇化建设，促进共同富裕。因此，在推进现代化河南建设进程中，务必要抓好县域城乡融合发展这个长期工程，立足于阶段条件，采用务实路径推进县域城乡服务、治理等融合，促进县域城乡融合发展稳步向前。

参考文献：

［1］高强，薛洲.以县域城乡融合发展引领乡村振兴：战略举措和路径选择［J］.经济纵横，2022，（12）：17-24.

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［3］袁方成.县域城乡融合发展的整体框架及推进路径［J］.人民论坛，2024，（2）：44-49.

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［5］高帆.我国县域城乡融合发展路径探究：基于“连续体”思维的分析［J］.国家治理，2023，（21）：45-51.

［6］袁方成，周韦龙.中国式现代化进程中县域城乡融合的动力机制及其逻辑［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2023，62（6）：49-59.

［7］刘双双，段进军.协调推进乡村振兴与新型城镇化：内在机理、驱动机制和实践路径［J］.南京社会科学，2021，（11）：47-55.

［8］夏柱智.乡村振兴战略下县域城乡融合发展的理论与实践：一个分析框架［J］.河南社会科学，2023，31（4）：9-17.

基金项目：河南省哲学社会科学规划年度项目（2023CSH031）；河南省社会科学院基本科研费项目（24E139）。

作者简介：王思琪（1995—），女，硕士，研究实习员，研究方向：城乡社会治理。